合理设计“抽肥补瘦”的转移支付制度

合理设计“抽肥补瘦”的转移支付制度

财政部财政科学研究所所长 贾康

因收入与支出二者在政府间划分遵循不同原则，各地税收丰度和供给品成本又必然不同，中央本级、地方本级必不可能各自收支平衡，客观上需要以基于“中央地方纵向不均衡”的自上而下的转移支付制度，调节“地区间的横向不均衡”。

“自上而下”的转移支付制度

规范的制度安排内在地要求各地税种一律、分享比例一律，但实际的税收丰度，却会由于地区经济发展水平的差异及其他相关因素而大相径庭，注定会产生区域间财政收入丰度显著的“横向不均衡”。与此同时，地方政府提供“基本公共服务均等化”所需的公共产品的供给成本，却又会因巨大的地区差异而产生另一个支出负担上的“横向不均衡”，使欠发达省(区)面临更大困难。因为税收丰度很低的地方，大都是地广人稀、高原山区、自然条件较严酷而提供公共产品人均成本非常高的地方。税收丰度较高的地方，一般都是人口密集、城镇化水平高、自然条件和生存环境较好，因而提供公共产品的人均成本比较低的地方。财政的收入丰度低而支出成本高，是欠发达地区普遍面对的困难处境。因此分税制框架下对这个问题的解决之道，便主要需依仗“自上而下”的中央财政、省级财政对欠发达地区的转移支付制度安排(也不排除中央政府协调组织之下开展的发达地区对欠发达地区的“横向”转移支付等)，形成可持续的调节区域差异的通盘方案。

随着经济社会复杂性的提高，人们需求的多元化和个性化明显增强，政府事权下移是大趋势，各国实践也印证了这一点。在市场经济下，商品极大丰富、生产要素流动活跃、国内国际间贸易活动频繁，以商品和生产要素为税基的税种成为各国首选，而从这些税种的特点和属性分析，都宜将其作为中央税。即使与地方分享，地方分享比例也不宜过高，否则会阻碍生产要素和商品的流动，违反市场经济原则。因此带来中央税权和可支配财力均呈现出“上移”的实践运行结果，与社区、地方“自治”倾向上升而发生的事权“下移”又形成鲜明的对比。加之中央政府无一不是必须承担调节各地区差异等全局性的任务，只有其可支配财力规模大于本级支出所需规模，才可能腾出一部分财力以转移支付等形式去履职尽责。所以，从中央与地方层面看，必然出现中央本级收>支、地方本级收<支的“纵向不均衡”的客观常态格局，“中央拿大头支小头、地方拿小头支大头”的财力“纵向不均衡”不但不足为奇，而且正是各国分税分级体制运行的共性特征，相应地，转移支付也主要表现为“自上而下”的财力转移即“资金向下流动”格局。“94改革”已使中国政府财力分配的这一格局初具模样。

调整事权与支出责任

我国现阶段中央收入占比为50%弱的水平，无论与其他代表性国家相比，还是与我国中央政府所承担的宏观调控职责相比，都可说中央收入占比并不高。其实问题更明显地出在支出侧，即支出总盘子中中央占比过低(仅约为15%)、地方支出占比过高。2009年经合组织(OECD)成员国中央支出非加权平均值为46%，其中美国是54%，英国是72%，日本是40% 。

我国中央与地方支出失衡背后的原因，是政府间事权划分不合理导致的支出责任错配，政府间事权划分办法不规范、不统一，具有明显的非规范特色。同时新增事权多采取“一事一议”办法，无统一科学标准化的原则和方案遵循。我国有些中央应承担的事权如国防，现实中往往以“军民联防”、“军地共建”等名义扯入了地方，另一些也理应由中央承担的重要事权如经济案件的司法审判权，则几乎全部交给了地方，使得出于地方利益的非公平判决层出不穷。合理解决这些问题之道，不是减少中央收入占比，而是应调整事权和支出责任，相应提升中央在支出总盘子中的占比。

无论是考虑到“实现共同富裕”的社会主义本质，还是法治社会下的“基本公共服务均等化”要求，都客观地需要运用转移支付制度手段对财政资金余缺自上而下地在政府间进行适当调节。这种转移支付有效运行的基本前提就是“纵向不均衡”地由中央取得与其宏观调控功能相称的财力，进而调节地区间的“横向不均衡”。在我国，经过“让一部分人和一部分地区先富起来”的发展之后，叠加迥异的自然地理环境，地区间经济发展水平差异巨大，“实现共同富裕”任重道远。新时期中央政府不可回避的一项重要责任，就是以合理方式“抽肥补瘦”，抑制地区间差距扩大———这种中央政府针对“横向不均衡”履行区域差异调节责任的物质前提，就是形成合理设计与可持续实施的中央、地方间“纵向不均衡”的财力分配框架。

所以，市场经济下分税制框架中必然内含的转移支付制度建设，在我国尤其重要，必须进一步按“长效机制”要求来打造并加以动态优化。相应于此我国转移支付制度建设目标包括平衡地方基本公共服务能力和实现特定宏观调控目标两大方面，分别大体对应于“一般性转移支付”和“专项转移支付”。

我们认为，应按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素，优化转移支付的均等化公式，加强对欠发达地方政府的财力支持；适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重，归并、整合专项中的相似内容或可归并项目；尽量提前其具体信息到达地方层面的时间，并原则上取消其“地方配套资金”要求，以利地方预算的通盘编制与严肃执行。此外，还应积极探索优化“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度。