转移支付如何同农村转移人口市民化挂钩

□国家行政学院经济学部教授 冯俏彬

刚刚结束的中央城镇化工作会议提出，“要建立财政转移支付与农村转移人口市民化相挂钩的机制”，这是对耗资巨大的农村转移人口市民化资金问题的首次正面回应，预示着农村转移人口市民化问题的主要挈肘之一的资金问题将出现破冰之举。

农村转移人口市民化需要庞大的财政资金支持。我们的研究表明，如果政府以“有活干、有学上、有房住、有保障”为目标，先解决农村转移人口迫切需要的基本公共服务，则将现有1.5863亿已在城市居住的农村转移人口市民化，各级财政为此的新增支出为18091.58亿元；如果将计算范围扩大到现有2.6亿农村转移人口，则计算结果将增大到29651.76亿元(以2011年不变价格计算)。

处理这一巨量资金问题的关键在于把握两个方面，一是在放在一个较长的时间框架中来处理此事，简言之，可以2030年最终解决这一问题为目标，通过精心设计，将财政资金压力摊薄到17年的时间范围内来逐步消化；二是要处理好中央与地方、流出地与流入地政府、大中小城市之间的财政平衡关系。这两者都共同指向一点，那就是中央政府必须发挥顶层设计的关键作用，通过相关制度的调整、设计，构造出推进农村转移人口市民化的运作基础。

首先，要核定中央应承担的农村转移人口市民化的财政资金总量。农村转移人口市民化过程的实质，是将现在主要针对城镇居民的基本公共服务保障扩大到农村转移人口，包括义务教育、社会保障、就业支持和保障性住房等。对于这四项支出，要结合公共产品受益范围理论，合理确定其主要负担主体以及相应的资金总量。其中，随迁子女的义务教育支出、社会保障补助支出，应当确定为中央政府财政负担事项，主要由中央财政承担相应支出。

   其次，调整转移支付制度，促成地方政府在农村转移人口市民化问题上的财力与事权相匹配。由于各地财力水平不同，负担能力有高低，因此不能随着农村转移人口的自然分布而将相关的财政支出也自发分布在各地和各城市之间，必须由上级财政主持调剂。在确定中央政府应负担的资金总量的前提下，中央财政可通过增加转移支付总额、调整转移支付比例、修订转移支付系数等方式，来调节地区间、城市间的实际负担水平，促使地方政府的财力与事权相互匹配。

第三，调整财政支出结构。各级财政在安排支出时，都要适应农村人口的转移情况，调整本地区的财政支出结构，基本方向是从农村向城镇调整，如调整城市义务教育中央与地方的负担比例、调整财政教育支出中农村与城市的支出比例、调整城市与农村的社保补助结构等。

第四，从“钱”、“地”两个因素着手，平衡流出地与流入地之间财政关系。一是可考虑由流出地政府向中央政府上交部分土地收益，然后由中央财政专门用于农村转移人口市民化工作，通过转移支付的方式注入农村转移人口的主要流入地区；二是可考虑在流出地和流入地之间建立土地指标的增减挂钩机制，中心意思是流出地政府收储的农民转让出来的承包地指标和宅基地指标，可拿出一部分给流入地政府。此举可使流出地政府当期可以不拿钱或者少拿钱出来，并可以在总体上维持全国土地增减的平衡，保住18亿亩耕地红线，另外还顺应我国新型城镇化的进程，提高东部人口自然集聚程度，以集约化利用土地。

第五，中央制定统一政策，保证全国范围内农村转移人口市民化工作的均衡起步。结合实际情况看，相对于财政补偿，更重要的是中央制定统一政策，保证各地农村转移人口市民化工作的均衡起步，在此基础上，再通过土地政策的调整、土地指标的适当倾斜以及适当的转移支付政策，调动各方面因地制宜，积极探索本地农村转移人口市民化之道。

第六，创造条件，积极谋求政府与市场、政府与社会组织的多方合作，共同分担农村转移人口市民化的支出。为降低政府负担，可积极引入企业、社会组织等主体参与相关公共服务的生产。要进一步创造条件，打开企业、民间资金进入通道，引入更多的市场主体、社会组织参与公共服务的生产，从而间接地分担政府责任，减轻财政压力。

总之，农村转移人口市民化是一项长期而艰巨的任务，所需资金量的确极为庞大，但如果拉长时间界限、纳入多个主体来考虑，精心设计财政转移支付方案，却也并非不可承受之重。