可持续发展战略在实践中不断创新

从十六大到十八大——科学发展专家谈之十九

可持续发展战略在实践中不断创新

——访中科院科技政策与管理科学研究所副所长王毅

新华08网北京10月22日电(经济参考报记者　金辉　北京报道)为了解决面临的环境与发展问题，中国政府提出了一系列与可持续发展相关的新理念，并通过采取相应的具体行动落实这些理念，从而不断丰富中国特色的可持续发展实践。

十六大以来，党和政府根据我国经济社会发展的情况提出了科学发展观，保证中国经济社会的可持续发展，请您谈谈我国在促进经济可持续发展方面都采取了哪些措施?

王毅：进入21世纪，随着中国加入WTO和进入以重化工业增长为主要特征的工业化和城市化快速发展阶段，中国迅速成为“世界制造工厂”，并成为世界第二大经济体。与此同时，中国在2002年开始出现全面的资源、能源、环境的紧张状态。为了解决面临的环境与发展问题，中国政府提出了一系列与可持续发展相关的新理念，并通过采取相应的具体行动落实这些理念，从而不断丰富中国特色的可持续发展实践。这些理念包括新型工业化道路，科学发展观，和谐社会，创新型国家，转变经济发展方式，绿色低碳发展。其中不少理念是在中国自己实践和认识基础上提出和发展的，还有一些是基于国际上的经验，并且很多理念是与世界同步的甚至领衔的。

中国制定了以“节能减排”约束性指标为核心的新时期可持续发展战略，并且实现这些目标在国内是具有法律约束力的。从“十一五”开始，中国制定了降低能耗强度20%和减少主要污染物排放10%的约束性指标，并相应制定了综合性工作方案及其重点工作，通过采取法律、行政、经济、技术等一揽子综合措施予以落实。2009年，进一步将应对气候变化的内容充实到节能减排战略中，首次对国际社会承诺自愿降低碳强度和增加森林碳汇等量化指标。在“十二五”期间，中国政府继续“十一五”的政策取向，提出要以转变经济发展方式为主线，增加了非化石能源比重等约束性指标，提出了合理控制能源消费总量、逐步建立碳排放交易市场等新政策，促进中国的绿色低碳发展和转型，逐步从理念到实践，走出了一条中国特色的可持续发展道路。

正因为上述这些努力，中国“十一五”期间在节能减排领域取得了令人瞩目的突出成绩。如“十一五”期间单位GDP能耗下降了19.1%，化学需氧量和二氧化硫排放总量分别下降了12.5%和14.3%。可再生能源技术得到大规模应用，目前风电装机规模已达世界第一。此外，我国在一些节能减排领域的技术和装备制造上已经达到国际先进水平。

中国节能减排战略的成功不仅反映在这些数字上，其取得的成果是综合性的。这些成果和经验包括从各级领导干部到普通公众的节能环境意识得到显著的提高；选择优先领域采取具体的行动；奉行“从实践中学习”的原则和多部门多角度的试点；落后产能被加速淘汰，产业结构向清洁化转变；绿色创新能力、技术示范水平与绿色低碳相关产业规模得到大幅提升等。当然，我们也应该看到中国为取得这样的成绩付出了高昂的代价。无论如何，如果未来10年节能减排的政策方向能够延续，在2020-2030年，中国有可能在主要行业的节能减排技术创新、设备制造、工程建设和管理方面达到世界领先水平。

十年来，中国政府为了促进保持经济社会可持续发展做出了不懈的努力，也取得了瞩目的成绩。那么，您认为在哪些方面还存在不足之处?

王毅：不可否认的是，中国的可持续发展和节能减排战略也存在这样那样的问题，并需要在实践中不断加以改进。较为突出的问题是：自上而下的决策过程和过分依赖行政手段导致各类资源不能有效利用；在缺少有效协调机制的条件下，部门利益和特殊利益集团妨碍了改革的深化、国家利益的实现以及造成各种重复性工作。更为重要的是，随着中国国际地位的提升和中国与世界的关系发生了根本性变化。由于巨大的规模效应，使几乎所有的中国资源环境问题都具有世界意义和影响，无论中国还是世界都没有做好准备去适应这种变化。

中国的迅速崛起使中国与世界的关系越来越相互影响，中国的任何行动都变得举足轻重。在资源环境领域，由于资源禀赋、经济规模和世界制造工厂的地位，中国的石油、铁、铜、钾等主要资源的对外依存度都在不断增加，其中石油、铁矿石等均已超过50%；中国的碳排放占全球的比重也超过20%，并仍在快速提高。随着中国对海外资源的需求和海外投资的增加，可以听到两种不同的声音，一是认为中国应该借助节能减排的成绩成为世界绿色经济的领导者；另一种声音截然相反，他们怀疑或“恐惧”中国要改变世界现行的游戏规则。

绿色经济是一个全球性话题，发展绿色经济、实现可持续发展并非一国之事，它事关公平、竞争与合作。要成为一个负责任的大国，我们首先需要从“绿色”学起，在各个层面学会包容和担当，这不仅是为自己更是为他人。实现“绿色崛起”，需要有更综合的战略高度、历史眼光和全球视野，承担更多的与自己的能力增长相适应的国际义务。我们还有很长的路要走。

面向未来，您认为今后十年甚至更长时间中国的可持续发展战略应该怎样选择?

王毅：尽管关于绿色经济、低碳发展还存在许多争议和不确定性，但其发展方向是毋庸置疑的。重要的是，中国如何能抓住机遇、营造环境、把握节奏、强化创新、争取主动、合作共赢，甚至在关键时候起到绿色引领的作用。我们需要把握两个大局，采取稳健、渐进的绿色发展道路，逐步实现全面的绿色经济转型。一方面，面对即将到来的碳排放峰值限制，未来十年的战略选择十分重要，我们需要在发挥传统优势与寻求绿色创新方面保持平衡。另一方面，我们必须要在保证国家利益与和平崛起的前提下，积极参与全球环境和发展秩序的重建，通过战略合作与布局，开拓全球的战略空间。

制定中国的全球资源环境安全战略。首先是通过利益相关方的参与，明确中国在资源环境领域的国家利益和战略意志，增加资源能源需求的透明度，有效降低因信息不对称所造成的风险，并通过政治、经济、技术和军事等综合手段保护自己的利益；二是加强学习和研究，提高综合研判未来资源能源发展趋势的能力，了解各主要资源能源进出国的动态，提供可操作的对策建议；三是从周边国家做起，通过长期合作项目，包括与资源开发相关的基础设施、技术援助和能力建设项目，建立长期稳固的合作关系。四是实施资源能源相关产品、技术的战略性收购，简化相关审批手续，鼓励国有、民营企业开展相关资源性企业和技术的股权并购与技术并购。

促进可持续发展领域的体制机制创新。鉴于我国在可持续发展领域部门分割严重，利益协调困难，不利于发挥整体优势和提高效率。建议在坚持大部制改革的框架下，重新组建和成立以下机构：一是组建能源与气候变化部，整合现有能源开发、节能、应对气候变化与低碳发展等相关政府职能，使两个联系紧密的能源和应对气候变化领域的规划、政策、监管工作统一起来。二是组建资源与环境保护部，将涉及资源、环境要素的相关政府职能合并，特别是水利、林业、环保等部门应优先合并，以利于解决我国的区域、流域资源开发问题和环境保护工作的有效开展。三是成立国际开发署，作为日渐崛起的负责任大国，成立独立的国际开发署是十分必要的，它将起到协调多个政府部门、更好地实施“走出去”战略、制定对外援助计划、提高国家“软实力”、保障资源环境安全等方面起到重要作用。

把握可持续发展政策的重要驱动方向。在资源领域，今后十年应把提高资源效率和行业标杆管理放在首位，推动经济增长与资源消耗和环境影响“脱钩”，针对资源能源价格的改革应优先于其他财税政策；同时加快土地制度的改革。在环境领域，重点应为解决跨行政区和流域的资源环境问题提供整体解决方案。在气候变化领域，除坚持原有节能和低碳政策外，应谨慎对待碳排放交易市场建设，在总结国内外相关经验的基础上，抓好顶层设计和基础能力建设，出台相关指导意见和条例，避免盲目冒进，浪费资金和资源。

转变对外经济合作战略，提升海外开发的企业社会责任。随着国际社会对崛起的中国的日益关注，在新形势下转变中国的对外经济合作战略十分必要。目前有三方面优先内容：一是制定新时期对外经济合作的整体战略，把节能减排和应对气候变化作为指导对外经济合作的重要因素，加快包括外交在内的对外经济发展方式的全面转型，促进外交、商务、宣传、发展等部门以及企业、公众的广泛参与和有效配合，更加合理地开发与保护海外资源和能源；二是在新一轮WTO贸易谈判中，提起关于协调WTO相关制度与国际多边环境协议的请求，以尽可能避免减缓温室气体排放、国内环境保护、绿色产业发展、知识产权保护、资源原材料贸易过程及其中可能出现的各种规则冲突；三是调整“走出去”战略，实现绿色投资和贸易的转型，制定中国海外开发企业行为的指导性原则，除遵守必要的商业规则和国际惯例外，还必须规范企业的投资开发行为，承担企业在当地的社会和环境责任，支持当地的可持续发展能力建设，并努力促进海外投资企业社会责任和产业转移规则的国际制度化；四是转变海外援助模式，建立绿色援助机制，将节能环保、应对气候变化作为海外援助的重点内容，加强南南合作，利用海外援助资金直接或间接地促进海外资源能源的开发和保护，树立国家和企业的绿色形象。