事权划分是分税制改革基础环节

事权划分是分税制改革基础环节

□财政部财政科学研究所

 贾康 梁季

分税制财政体制是一个逻辑层次清晰、与市场经济和现代社会形态系统相联结的制度框架，需要从政府与市场关系这一“核心问题”入手，在“让市场充分起作用”的取向下，完整地准确地理解，才有利于消除诸多歧义，寻求基本共识。

政府事权范围决定宏观税负

政府的收入权(现代法治形式为通过立法机关授权)，为政府实际筹集收入提供了可能，而实际需要筹集的收入规模(通常为政府可用财力在GDP中的占比，即以广义“宏观税负”为指标)则首先取决于政府事权范围，或者取决于特定国情、阶段、战略设计等诸因素影响制约下的公共职能的边界。这反映着一种政府“以支定收”(中国古代表述为“量出制入”)的理财思想所带来的规律性认识，同时也可依此视角来观照近年来关于我国宏观税负高不高的争论。

剔除财政支出效率和各国公共品供给成本的客观差异等因素，所谓“宏观税负”高与不高，主要取决于政府职能定位和事权范围的大小。从工业革命之后各国实践情况看，政府支出占比长期表现均呈现上升趋势，这便是由著名的“瓦格纳定律”。这种现象出现的根本原因，在于随着社会发展，经济社会公共事务趋于复杂和服务升级，政府公共职能对应的事权范围渐趋扩大所致。

中国政府事权范围和职能范围边界，在传统体制下总体而言明显超出成熟市场经济国家(这里未论“城乡分治”格局下的某些乡村公共服务状况)，改革开放以来虽然与成熟市场国家有所趋同，但差异仍较可观。究其原因，除了政府职能转变不到位而导致政府越位、缺位和资金效率较低等因素外，还包括：转轨过程中的特定改革成本；为落实赶超战略实现民族伟大复兴，而承担的特定经济发展职责；我国力求加速走完成熟市场国家上百年的工业化、城市化进程，导致在其他国家顺次提供的公共品，在我国改革开放三十多年内较密集地交织重叠。

上述分析并不否定市场改革不到位、政府越位、支出效率低下而导致公共资源配置不当和浪费，所带来“无谓”政府支出或较高行政成本的问题，主要是想说明，政府事权范围是决定宏观税负高低的前提性认识框架。不同国家，发展阶段不同，国情相异，所以各国间静态的宏观税负可比性不强。中国的特定国情和当前所处的特殊阶段，导致政府事权范围较广，在既成宏观税负和政府支出占比水平之中，除确有一些不当因素之外，也具有其一定的客观必然性和合理性。

总之，市场失灵要求政府履行公共职责(事权)，相应需赋予其获取、掌握、配置经济资源的权力(收入权和支出权)。而政府藉收入权获取的收入规模(政府可用财力/GDP占比)大前提上取决于事权范围，当然实际获取收入的规模又同时取决于经济发展情况、征管能力、税费制度设计，以及政府的公信度等因素。

事权划分是分税制改革基础

分税制财政体制内容包括：事权划分、收入划分和支出、转移支付等三大部分内容。其中，反映政府职能合理定位的事权划分是始发的、基础的环节，是财权和财力配置与转移支付制度的大前提。因此，我们应避免谈分税制改革问题时，首先讨论甚至只讨论收入如何划分的皮相之见，而应全面完整、合乎逻辑顺序地讨论如何深化我国的分税制改革。

与讨论政府总体收入规模之前需要界定合理事权范围相类似，讨论各级政府财力规模和支出责任的合理化问题之前，必须合理划分各级政府之间的事权，这符合“以支定收”的原理。只有各级政府间事权划分合理化，支出责任才可能合理化，才可以进而讨论如何保证各级财力既不多也不少，即“财权与事权相顺应，财力与事权相匹配”的可行方案。

把某类事权划给某级政府，不仅意味着该级政府要承担支出责任，更要对公共产品的质量、数量和成本负责。因此，“事权”与“支出责任”两个概念其实并不完全等同，支出责任是事权框架下更趋近于“问责制”与“绩效考评”的概念表述。公共财政的本质要求是在“分钱”和“花钱”的表象背后，带来对公共服务责任的合理有效制度规制，以寻求公共利益最大化。

一般而言，不同政府层级间的事权划分，要考虑公共产品的属性及其“外溢性”的覆盖面、相关信息的复杂程度、内洽于全局利益的最大化的激励—相容机制、公共产品供给效率等因素。属于全国性的公共产品，理应由中央政府牵头提供；地区性的公共产品，则适宜由地方政府牵头提供。具体的支出责任，应合理地对应于此，分别划归中央与地方。同时，由于地方政府较中央政府更具有信息优势，更加了解本地居民需要，因而在中央政府和地方政府均能提供某种公共服务的情况下，基于效率的考虑，也应更倾向于由地方政府提供。