温州土改样本：农房流转路径浮出水面

温州土改样本：农房流转路径浮出水面

本报记者 周文天 温州报道

从10月1日起，温州地区包括农村土地承包经营权、林地使用权、农村房屋所有权、农村集体经营性建设用地使用权等12类农村产权可在农村产权交易所公开交易。

业内人士认为，温州此次改革举措最大的突破在于，农房从村级交易扩展到县域交易，进一步盘活了农村资源，让农村生产要素进入市场流动。民营经济发达的温州，同时身兼国家级农村改革试验区和金融综合改革试验区重任。在重庆、成都、武汉等地相继试点推进农村土地产权交易的背景下，温州版土改的突破或成为我国农村土地改革探索的新样本。

农房县域交易 乐清先行先试

近日，浙江温州出台《农村产权交易管理暂行办法》(简称“《暂行办法》”)，引发各界高度关注。众多媒体以“县域内交易”为视点进行了多角度解读，认为此次改革将成为农村土地改革的风向标。

很快，温州市政府紧急“纠正”媒体的解读，表示农房仅限于本村内交易，温州农房可以在县域内抵押贷款，非城镇户口人员可以在县域内参与农房处置。

其实，在温州推出农房交易政策前，温州所辖的乐清市(县级市)，早在2009年就开始了农房县域内“农对农”交易试点。四年前，乐清市制定了《关于加快推进农村改革发展的实施意见》，规定对持有集体土地使用证和房产证的农村房产，允许在全市金融机构抵押，允许在市域范围内农业户籍人口间转让。只要具有乐清本地农业户口，购买当地农民房，只要此房有房产证，就给过户。

王强是乐清一位房产中介人员，顺带做农房交易中介服务。“因为限定的范围很小，所以一年也只有10多单生意。因为成交量少，不会对商品房的房价有明显影响。”王强说，交易程序比商品房多两个：交易前经过村里同意，加盖公章；变更土地证时，村里再加盖个公章。只要是乐清农业户口，一律可以过户。

乐清市住建部门向中国证券报记者提供的数据显示，从2009年7月到2013年8月底，乐清全市成交农房约4396套，总面积77.93万平方米，其中包括本村内农房交易的数量。

乐清农业局相关人士表示，本村以外、乐清市内的农房交易量“非常少”。其中一个原因是，郊区一些农民已经认识到自家农房升值的潜力，宁肯传给后代也不卖。

乐清淡溪镇陈坦村一村民告诉中国证券报记者，村里位置稍微好点的宅基地，每平方米大概5000多元，村民仍不肯卖。

温州农业局相关人士认为，农房宅基地归村集体所有，但是类似乐清这样的探索并未将农房出让用于非农业建设，尽管土地使用证变更成了买家名字，但宅基地依然是归原来村子所有。

“至少从目前看起来，乐清的实验效果还不错。”温州市农村产权服务中心有限公司总经理董文立对此评价。温州市农村产权服务中心有限公司去年底挂牌成立，从今年10月1日起，将为全市农村产权交易提供场所设施、信息发布、产权鉴定、政策咨询、组织交易等服务。

董文立表示，现在农房可以在县域内抵押贷款，非城镇户口人员可以在县域内参与农房处置，三个区之间可以自由处置。例如，永嘉某个村有一处农房被拍卖，该县所有非城镇户口的人员都可以参与，这比以前就有突破了。不过农房一般的交易，还是仅限于本村。

业内人士认为，在县域内的抵押贷款和置换交易功能依然实现了农房价值的重估，为农房交易打开了突破口。兼具国家级农村改革试验区和金融综合改革试验区身份的温州，此次释放的信号意义非凡。

温州其实并没有对农房“县域交易”关闭大门，有两类农房可以实现有条件的“县域交易”。

一是涉及抵押的农房。2007年4月，为解决农房抵押贷款遭遇的房产拍卖后“执行难”和土地使用权“变更难”，温州市中院、国土部门联合下发《协助人民法院办理集体土地使用权变更登记暂行规定》。文件规定，抵押的农房经法院作为被执行物处置(拍卖)后，可直接办理农民集体土地使用权的变更登记。但有限制条件，土地使用权受让人必须是当地县域内的农民。

二是涉及农村住房改造建设的农房。2011年，为优化村落布局、促进人口集聚和土地集约利用、实现城乡要素资源合理配置，温州开始推行“农房集聚改造工程”。

根据温州市《关于加快推进农房改造集聚建设的实施意见(试行)》，温州将完善农房产权流通制度。对搬迁集聚到中心镇、新社区的农户，自愿以农村宅基地和住房换购城镇商品房和安置房的农户，利用宅基地集资联合依法建设住房的农户，经申请，国土和房管部门按规定颁发集体(国有)土地使用证和房屋所有权证。

上述《实施意见》表示，对取得国有土地使用证和房屋所有权证的住房，允许上市交易。对取得集体土地使用证和房屋所有权证的住房，可对房屋设定抵押权。对实现抵押权的房屋，允许县(市、区)范围内农业户口人员购买，土地部门应为其办理土地变更登记手续。

温州在农民房买卖上的“破冰”之举也得到了当地法院的支持。此前，温州市中级人民法院发布文件肯定了农民房买卖的合法性，表示依法保护合法的农村集体土地上的房屋转让。

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究室主任刘云中认为，“温州模式”将农村宅基地流转范围扩大到县域内，突破了集体产权的限制，是真正具有改革意义的尝试。

那么城市里的人是否可以到农村买房?温州当地给出否定的答案。根据《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定：农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。

“这是底线，不能碰。”董文立语气坚决。

“土改”+“金改” 抵押成突破口

除了允许在乐清范围内农业户籍人口之间转让农房之外，对持有集体土地使用权和房产证的农村房产，还允许在乐清市金融机构抵押。

张强是温州乐清市大荆镇盛下村的一个养猪户。2009年下半年，为扩大养殖规模，他打算扩建养殖地，但资金短缺成了摆在他面前的难题。一个偶然的机会，他从朋友处了解到可以用自己在农村的房子抵押贷款。经过评估公司评估，张强的房子价值30万元，他获得了15万元的贷款。有了这笔贷款，他的母猪存栏量从不到20头增加到100多头，年纯收入从6万元增至20多万元，农房抵押贷款使他的养殖业得到快速发展。“我们农民自家的房子也和城里人一样可以到银行办抵押贷款。”张强说，在乐清像他这样获得农房抵押贷款的农户很多。

乐清农村合作银行相关人士称，农村房屋抵押贷款最早脱胎于农村个人信用贷款。个人信用贷款一般不超过5万元，远不能满足当地农民的需求，用房屋做抵押就可适当提高贷款额度，因此这种抵押只是作为一种信用约束，名义上还是个人信用贷款。

对农民房问题进行长期调查并在司法实践中频频接触“农民房官司”的温州市中级人民法院副院长郑永胜认为，法律的一大原则是“非禁即入”，国家历来没有法律禁止农民的房子抵押、买卖。《担保法》虽然规定，农村宅基地的土地使用权不能抵押。农民的房子虽然建在宅基地上，但这个房子已变成混合物了，它已变成农民的财产。他认为，应当允许农民抵押、转让自己的房子。

公开资料显示，温州全市共辖3区2市6县、131个乡镇(街道)，2011年末户籍人口约798万，其中农业户籍人口约627万，占比近八成。截至2011年底，温州全市村级集体经济组织总资产合计384.66亿元，在农村居民收入中农业收入的比重为6.5%。在资本密集的温州，推动农村资源资产化，是增加农民收入的相对有效方式。

不仅是乐清，去年温州出台了《关于推进农村金融体制改革的实施意见》和《关于推进农房抵押贷款的实施办法》，使农村房屋抵押贷款有章可循。今年8月，温州又出台《农村产权交易管理暂行办法》，规定12类农村产权可以进入市场交易：农村土地承包经营权；林地使用权、林木所有权和山林股权；水域、滩涂养殖权；农村集体资产所有权；农村集体经济组织股权；农村房屋所有权；农村集体经营性建设用地使用权；农业装备所有权(包括渔业船舶所有权)；活体畜禽所有权；农产品期权；农业类知识产权；其他依法可以交易的农村产权。

“盘活农村资源，让农村生产要素进入市场流动。”董文立说，通过农村产权交易，实现农村资源向资产化转变，将过去实现不了价值的资源进行变现，仅林业产权———温州有1100多万亩森林资源资产，价值将在上百亿元。

交易平台不仅将之前的民间交易从“地下”转到“地面”，促进农村产权在市场上的流动，同时减少了交易成本，被认为是政府行政管理上的创新。

关于产权交易的收益，农村集体产权的交易收益，应当纳入本集体经济组织财产实行统一管理，用于该集体经济组织成员福利分配、社会保障、新农村建设等公益事业。而农村个人产权的交易收益，归个人所有。

温州市农村产权服务中心为交易双方出具《产权交易鉴证书》，证明双方农村产权交易行为符合有关法律法规规定。交易双方可以凭《产权交易鉴证书》和有关材料到政府有关职能部门办理相关变更手续；凡涉及集体产权权证变更的，转让方、受让方必须凭《产权交易鉴证书》方可到政府有关职能部门办理相关变更手续。

浙江工商大学经济学院朱海就教授认为，这个规定等于是部分地承认农村产权交易的合法性，并且扩大了交易的范围，无论从经济还是社会的角度看都具有重要意义。城乡差距大，城乡二元结构，是中国亟待解决的问题，而土地制度又是造成这一问题的根本原因。

“将交易阳光化，避免纠纷，也预防各类产权交易中的腐败，尤其涉及到村集体所有的资产。”温州农委一官员称，“如果农村里面没有交易平台，往往村干部利用手中的职权进行灰色的交易，谋取个人利益，造成集体利益的损害。”

这位官员认为，目前稳定土地产权或许比推动产权交易更为重要，关键是要先做好产权改革。如果产权不稳定，就没有人愿意交易。土地产权明确和稳定之后，政府只要建立统一办理手续和发布信息的场所即可，市场会自己运行起来。

外界认为，此举意味着农民拥有的农房所有权、林地使用权等不能变现的“沉睡”资本，今后可以“盘活”、“流转”，也将激活温州数以百亿计的农村“沉睡”资本进入市场。从这一点上来说，温州的举动无疑是破冰之举。

由于温州的特殊身份，外界更加抱有期待。一方面，温州是国家级农村改革试验区之一，其推行的政策一旦成功很有可能推向全国；另一方面，温州同时还是全国金融综合改革试验区，农房交易范畴一旦放宽，其资本属性增强，完全可以通过担保或借贷增加金融体系活跃度，将土地制度改革与农村金融改革结合起来。

温州决策咨询委员会副主任王钢认为，此举的目的是为了培育和发展温州市农村产权交易市场，规范农村产权交易行为，推动城乡生产要素流动，盘活农村闲置资源，优化农村资源配置，维护农民权益、增进农民利益。

中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员牛凤瑞表示，这相对于以往的体制是有进步的，进一步优化了浙江当地土地资源的配置。以前是农村耕地可以流转，现在扩展到农屋也可以流转，接着把流转的范围从村级单位扩张到县域，政策藩篱在一步步突破。

土改困难重重 制度仍需清障

9月18日，温州市召开农村产权交易管理委员会一次会议，温州市副市长任玉明在会上指出，培育和发展农村产权交易市场，是发展市场经济、保障农民权益、推进改革深化的必然要求，对促进农村资源优化配置、增加农民财产性收入、促进农民无“包袱”进城、减少农村“三资”管理领域的腐败现象都具有十分重要的意义。

自2011年温州正式限购开始，温州房地产市场明显降温，房价连续22个月环比下降，一些高端楼盘的价格，甚至下跌过半，部分购房者选择“断供”，出现大量“弃房”，银行成为房东，温州房价和房地产业一度陷入低迷。为了提振市场，缓解经济压力，温州近期放宽了“限购”政策。时隔几日，温州再次推出土改新政，不免让人思索农房上市交易是否对楼市有一定影响。

多位专家认为，十八届三中全会很可能会形成土地改革总体思路的共识，有可能会对集体土地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。农村土地改革将成为外界关注的焦点。

问题是，农村土地改革中的关键点如土地流转、确权等，在实际操作中依然阻力重重；其中很大一部分阻力来自有着“土地财政”之称的地方政府。

受限于现有法律，全国性的流转管理办法始终难以出台。法律规定，城市的土地属于国有，农村的土地属集体所有。农村集体所有土地，按其用途，又分为农用地、建设用地和其他土地，不可随意改变性质。农地被国家征用为国有建设用地后，才能在城市土地市场交易，用途也可由此改变。

由于这种制度安排，农村建设用地价值长期被低估，地方政府售卖土地所获高额利润则催生了 “以地生财”的发展模式。

“我们希望温州境内所有农房的交易都可以在县域内的非城镇户口人员之间流动。但因为外界关注太多，我们推进非常谨慎。”温州市政府一位不愿透露姓名的官员称，虽然种种限制需要国家层面推动改革，但温州在城乡统筹、城乡要素流通、打破二元城乡结构等方面确实更进了一步。

业内人士分析，温州土改只要尚未脱离现行土地所有制的法律框架，就难以取得重大突破。然而，现实制度之弊又摆在眼前无法回避。温州土改虽然没有大跨步，但通过建立农村产权交易所以及扩大农房抵押贷款范畴，已经在为进一步改革作铺垫，或许顶层制度设计有所完善之后，地方土改才可能有更实质性进展。