主体功能区战略是区域协调发展第一原则

主体功能区战略是区域协调发展第一原则

国家信息中心宏观政策动向课题组

区域发展总体战略主要着眼于缩小地区差距，主体功能区规划主要着眼于国土优化开发。我们认为，区域协调发展的核心是空间布局合理化，因此，目前宜将主体功能区规划置于更重要位置。以主体功能区战略为主构建区域政策体系，建立区域协调发展机制，将基本公共服务均等化作为区域协调最为重要的目标，在居民享受基本均等公共服务的基础上，促进整体经济效益的可持续提高，而不是单纯追求各地区经济差距的缩小。

近年来，随着一系列促进区域协调发展战略和政策的实施，我国区域经济格局出现了一些积极的变化，但影响区域协调发展的根本性问题改善不大，促进区域协调发展，需要在制度建设上迈出扎实性步伐。

一、区域协调发展的内涵

何谓区域协调发展?第一种观点认为，区域经济协调发展是区域之间在经济交往上日益密切、相互依赖日益加深、发展上关联互动，从而达到各区域经济均衡持续发展的过程。第二种观点认为，区域协调发展是不同区域基于自身要素禀赋的特点，确定不同要素约束条件下的开发模式，形成合理的分工，同时在政府的调控下，保持区域之间的发展条件、人民生活水平的差距在合理的范围内，人与自然之间保持和谐状态下的发展状态。第三种观点认为，区域协调发展是区域之间相互开放、经济交往日益密切、区域分工趋于合理，既保持区域经济整体高效增长，又把区域之间的经济发展差距控制在合理、适度的范围内并逐渐收敛，达到区域之间经济发展的正向促进、良性互动的状态和过程。第四种观点认为，区域协调发展是指在国民经济的发展过程中，既要保持国民经济的高效运转和适度增长，又要促进各区域的经济发展，使区域间的经济差异稳定在合理、适度的范围内，达到各区域优势互补、共同发展和共同繁荣的一种区域经济发展模式。

虽然上述定义从区域关系的相互联系、区域发展的相互促进、区域差距的逐渐缩小、区域利益的共同增进等方面进行了刻画，但总体上讲其视角主要集中于区域经济差距与联系上。我们认为区域协调应该是：在符合科学发展观要求的前提下，空间布局合理、总体经济、社会效益最佳，人民享受公共服务水平基本均等(基本公共服务主要是指义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助、促进就业、减少贫困、防灾减灾、公共安全、公共文化等)。即，在居民享受基本均等公共服务的基础上，导致整体经济效益的提高，而不是刻意追求各地区经济差距的缩小。

二、目前区域协调发展的表征

近年来，随着一系列促进区域协调发展战略和政策的实施，我国区域经济格局出现了一些积极的变化。

一是区域经济差距有所缩小，区域协调发展程度明显提高。长期以来，我国内陆地区的经济发展水平普遍低于沿海地区，而改革开放之后尤其是上世纪90年代以来，东部地区发展的加速导致全国的地区差距进一步迅速拉大。在区域政策和经济周期等多种力量的影响下，进入21世纪后地区差距扩大的速度逐渐放缓，自2004年起开始逐步下降，最近几年地区差距的缩小的趋势尤为明显，区域协调发展的程度有显著的提高。以人均GDP计算的差异系数明显体现了这一特点。

二是区域合作日益紧密，形成了一批具有重要影响力的城市群和经济圈。近年来，我国区域合作的深度和广度不断扩大，合作内容日趋丰富，地区间经济联系不断增强，区域合作关系日益紧密，区域一体化程度明显加强。在推进区域合作中，城市群和经济圈理念开始逐步形成并体现，成为影响区域发展的重要增长极。

但是，从区域协调另外两个重要方面看，却并不尽人意。一是不同地区居民所享有的基本公共服务水平差距较大。从国际经验来看，一个国家的不同地区由于经济发展程度存在客观差异，必然导致各地的初始财政收入有不小的差距，但通过中央政府(或联邦政府)的纵向转移支付和地区间的横向转移支付等各种手段，各地区最终可用财力的差距可以被大大缩小，从而实现不同地区居民所享有的公共服务水平均等化。例如德国各个州在经过各种财政转移之后，可使财力较弱的州的人均财力提高到全国平均水平的99.5%，而使财政较强州的人均财力控制在全国平均水平的105%以内(张军扩、侯永志，2008)。相比之下，目前我国各个省份之间的财力支出仍存在着很大的差异。

同时，各地间人均财政支出的差距与各地人均GDP的差距相比，并无显著不同，差异系数甚至大于人均GDP，这反映出不同地区在基本公共服务的支出依然存在相当大的差距，基本公共服务目前还未能成为缩小地区差距的突破口。

更为重要的是，表中的人均基本公共服务支出基本上是按照各地常住人口来计算的，事实上，当前各个地区财政中基本公共服务支出的受益对象绝大部分是本地户籍人口。因此各个地区当地人口和外地人口在基本公共服务上的差距越拉越大，矛盾冲突日益突出，而且若以当地人口计算各地区差距可能也更为明显。

二是空间布局不尽合理，各区域经济发展特色并不明显。由于区域间要素流动不充分，地方保护主义行为仍不同程度地存在，区域间无序竞争现象严重，导致区域间产业结构同构化的问题较为突出，地方经济特色不突出。

三、区域协调发展的动因与机制

一般而言，区域协调发展的动因可以分为：一是基于经济效率最大化原则，为达到整体效率水平的提高，推动区域协调发展。这里，企业是主体，市场规律是准则。二是基于公平原则，利用政府这只有形的手，实现区域经济社会的大致平衡，这里，政府是主体。三是在效率与公平之间平衡，寻求次优，即在以市场为基础的大背景下，发挥政府的调节功能，促进区域之间的协调。除了市场作用外，区域协调发展的动力来源可以分为四种情况，即：单纯国家层面的需求；某一区域单方面的需求；区域双方的共同需求；国家与区域两个层面的共同需求。每一种来源的动力特征和结果是为了参与更大范围的外部竞争，主动探索区域合作的有效途径，形成区域经济协调发展的内在秩序，实现总体经济的最优化。

促进区域协调发展的机制主要有：市场机制。市场机制是实现区域协调发展的根本途径。当然，市场机制作用下的要素流动、企业扩张和产业转移，既可能扩大区域差异，也可能缩小发展差距，但是，作为配置资源的有效方式，市场机制能够最大限度地释放经济发展的能量，增进区域经济发展的效率，是区域协调发展的基础。

空间组织机制。即运用空间规划、空间开发、空间管制等多种空间组织方式，对全国的区域空间进行全局谋划，对各区域的功能定位、区域空间联系网络建设等进行战略指引，加强区域之间的联系，实现资源结构、产业结构和空间结构的最优配合，提高空间经济配置效率。空间组织机制可通过最佳的空间配置使个体要素充分发挥作用，获得整体经济效益。产生节约经济、集聚经济、规模经济等。

合作机制。即构建基于博弈理论下不同区域共赢的合作机制，获得分散条件下难以企及的综合优势和经济效益。

援助机制。就是采取区域互助、国家扶持、生态补偿相结合的方式，对欠发达区域进行持续性的帮助，改善这些区域的经济发展条件，提高自我发展能力和公共服务提供能力。

治理机制。治理机制并不完全直接作用于区域协调发展，很大程度上是通过保障市场机制、空间组织机制、合作机制、援助机制发挥作用而间接促进区域协调发展。

四、以主体功能区战略为主构建区域政策体系

1、健全区域协调机制，促进基本公共服务均等化

根据“十二五”规划纲要精神，促进区域协调发展的主要任务是贯彻实施区域发展总体战略和主体功能区战略。区域发展总体战略是基于自然地理、发展阶段、经济基础等考量的，主体功能区战略是基于不同地区资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力考量的。区域发展总体战略主要着眼于缩小地区差距，主体功能区规划主要着眼于解决国土优化开发问题。依据上述我们对区域协调的理解，目前，宜将主体功能区战略置于更加重要的位置。尽管一旦实行主体功能区政策可能导致区域经济差距的再次扩大，但是这种政策是最有利于促进总体经济增长的，也是符合科学发展观的。因此，有必要对区域协调再认识，对区域经济差距不要太过在意，将重点放在基本公共服务提供上。

一是健全区域发展协调机制。一方面，加强区域协调发展的制度建设，通过立法将国家区域发展的战略目标、重大政策和行之有效的经验做法等明确下来，为区域协调发展的提供法律保障；另一方面，完善区域合作的政策协调和利益协调，建立健全争议解决机制。对于一些重要的跨行政区的区域合作组织，应赋予其一定的跨区行政管理职能，来保证区域合作组织能够发挥真正的协调作用。二是综合考虑自然、经济、社会、文化以及行政区划等多方面因素，对不同层次和不同方面的区域面临的不同问题，提出不同的解决方案，将产业调控政策和区域协调政策结合起来，有效提高资源空间配置效率。三是构建基本公共服务均等化的体制、机制，以弱化经济差距的存在对居民生活的影响。

2、创造基本公共服务均等化的基础环境

基本公共服务均等化是区域协调最为重要的特征，为此，需要合理调整中央—地方关系，明确界定各级政府间的权责。中央和地方的权责划分，要根据建设现代国家的要求，将其纳入法治化和规范化的轨道。中央和地方在不同的事务上究竟有哪些权利和责任，不能仅仅停留在一些模糊的原则上，而要落实到具体的事项上。明确各级政府权责，将中央地方的责权划分制度化、明确化、法律化，并以此来规范中央—地方之间的关系，在这个基础上合理确定各级政府的财权、事权和支出责任。

均衡各区域基本公共服务均等化提供能力。加大对欠发达地区的财政转移支付力度，提高其财政能力。提高欠发达地区财政能力的主要措施：一是调整转移支付的标准，以人均财力而不是经济总量作为转移支付的基础。二是完善和规范中央现行转移支付制度，积极探索财政转移支付的新模式。三是推进财政转移支付制度建设的法律化进程，加强中央转移支付资金的管理，增强资金使用的规范性、透明性、科学性和民主性。四是建立转移支付资金的绩效评价机制，保证转移支付资金切实起到促进基本公共服务均等化的作用，提高中央财政转移支付效果。同时，还可以通过建立资源开发补偿机制和资源性产品价格形成机制，来提升限制性开发地区公共服务供给能力。

同时，为有效推进区域基本公共服务均等化，需要合理界定基本公共服务的范围，制定各类基本公共服务的国家标准，以保障各地区基本公共服务供给的最低水平。

3、完善地方政府绩效评估机制

地方政府作为理性主体，必然通过自身努力使自身或相关主体利益最大化。但是作为个性理性，在整体中必然存在局限性，特别是在中国政府考核机制唯经济指标单一性，使得政府有限理性追求自身利益最大化而与整体利益最大化出现“囚徒困境”的冲突。不合理的政府考核机制起了推波助澜的作用，使得地方地方政府在进行财政支出投资时，并不以本地区的资源禀赋为基础，而是以投资周期短、见效快的产业为主，使得各个地方政府财政支出并没有用在各自的比较优势产业上，造成支出效率相对低下。同时，由于我国地方政府绩效评价的重点放在了经济评价方面，忽视了公共服务评价，对加大区域基本公共服务非均等化程度起到了推波助澜的作用。

因此，须建立科学、合理、考虑区域协调发展的政绩考核标准，发挥其对地方政府选择的正确导向作用，奠定区域协调发展合作机制、市场机制等发挥作用的基础。干部考核要改进考核方法手段，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，不能简单以国内生产总值增长率来论英雄。完善地方政府绩效评估机制不仅必要，而且操作上也具备了可能性。(执笔：胡少维)