城乡土地同价同权 释放改革红利三农拔头筹

事关农业、农村、农民的“三农”问题一直是近年来中央一号文件的关注焦点。在释放改革红利的大背景下，2014年的中央一号文件将改革红利第一弹指向了“三农”问题。文件从完善国家粮食安全保障体系、强化农业支持保护制度、建立农业可持续发展长效机制、深化农村土地制度改革、构建新型农业经营体系、加快农村金融制度创新、健全城乡发展一体化体制机制、改善乡村治理机制八个方面详细部署了改革方向，释放的红利遍及农业、农村、农民。

1月19日，中共中央、国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（以下简称“中央一号文件”）提出从五个方面“完善国家粮食安全保障体系”。

其中第二条要求“完善粮食等重要农产品价格形成机制”，提出“继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，切实保证农民收益。”

据记者了解，往年的“中央一号文件”多次提出农业保险，并且近年来随着财政补贴的加大，农业保险规模已经达到世界第二，但是未来随着城镇化的推进和家庭农场的建设，农业保险可以更加商业化。

业内人士指出，2014年是中国推动政策性农业保险试点后的第十个年头，鼓励更多的商业保险公司积极参与农业保险，形成适度竞争的关系也是农业保险发展壮大的必要条件。

相关统计显示，截止2013年11月，我国农业保险原保险保费收入为292.05亿元，按照2013年前11月平均保费增速计算，预计2013年年底，规模将超过300亿元。

中央财经大学保险学院院长郝演苏表示，由于财政三级补贴，商业保险公司参与农业保险能够维持“保本微利”，但能够鼓励更过的农民积极投保，更符合“保险大数法则”。 

此外，在强化农产品质量和食品安全监管方面。“中央一号文件”要求建立最严格的覆盖全过程的食品安全监管制度，完善法律法规和标准体系，落实地方政府属地管理和生产经营主体责任。支持标准化生产、重点产品风险监测预警、食品追溯体系建设，加大批发市场质量安全检验检测费用补助力度。

农村资金互助合作社 提供低成本融资渠道

“中央一号文件”提出了通过资本市场和大中型商业银行县域网店、村镇银行、农村资金互助合作社以及农业保险等多层次金融创新，服务“三农”。

在资本市场领域，“中央一号文件”明确要求“支持符合条件的农业企业在主板、创业板发行上市，督促上市农业企业改善治理结构，引导暂不具备上市条件的高成长性、创新型农业企业到全国中小企股份转让系统进行股权公开挂牌与转让，推动证券期货经营机构开发适合‘三农’的个性化产品”。

尤其值得注意的是，“中央一号文件”要求发展新型农村合作金融组织。在管理民主、运行规范、带动力强的农民合作社和供销合作社基础上，培育发展农村合作金融，不断丰富农村地区金融机构类型。坚持社员制、封闭性原则，在不对外吸储放贷、不支付固定回报的前提下，推动社区性农村资金互助组织发展。

据记者了解，截至2013年6月末，全国共有49家农村资金互助社获得金融许可证。此前银监会召开的2014年全国银行业监管工作会议要求探索发展农业产业链融资，加强银保合作和抵押担保创新。

业内人士指出，农村资金互助合作社是为了解决农民个体在生产、生活和经营、投资等领域的困难，经银行业监督管理机构批准，以相关联的农民为主体，由乡镇、行政村农民和农村小企业自愿入股组成的带有社区互助银行性质的金融组织实体。农村资金互助合作社通过资金在一定成员群体内的汇集和流转，开展针对社员的存款、贷款及结算业务，在社员内部提供了一个低成本融资的渠道。

构建新型农业经营体系 促进农民增收致富

“中央一号文件”确定，2014年及今后一个时期，要构建新型农业经营体系，具体内容包括鼓励有条件的农户流转承包土地的经营权，鼓励地方政府和民间出资设立融资性担保公司，为新型农业经营主体提供贷款担保服务等。

中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田在接受记者采访时表示，十八届三中全会提出“构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产性权利”，其核心就是“三权分离”：尊重原有的集体所有权，划断农民的承包权，在此基础上保护务农者的经营权。 

农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇表示，构建“三权分离”的农地制度，最为重大的意义就是使农地的经营权相对独立，为其在更大范围内优化流动配置和发挥作用拓展了巨大空间，也为形成多元化的农地经营模式创造了必要条件。

记者从农业部获悉，截至2013年11月底，农民承包土地的经营权流转面积达到26%左右，全国农村承包50亩土地以上的大户达到287万家，家庭农场的平均面积达到200亩左右。

专家表示，打破新型农业经营主体融资难的瓶颈，是实现农业现代化的关键问题。为更好地支持新型农业经营主体的培育和发展，建议有针对性地对接好新型农业经营主体的服务需求：一是建立健全符合新型农业经营主体特点的信用评价体系，加强与多种所有制形式的融资担保机构合作。二是积极开展信贷服务方式创新，适当降低新型农业经营主体贷款门槛，提供高效便利的融资服务。三是量身定做金融产品，重点开发土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等“三权”及农机具抵押贷款，以及订单、仓单、保单、应收账款等质押贷款和自助可循环流动资金贷款，满足新型经营主体多层次的融资需求。

改善乡村治理机制 提升公共服务建设美丽乡村

乡村治理是国家治理的重要组成部分。中央一号文件提出，扩大小城镇对农村基本公共服务供给的有效覆盖，统筹推进农村基层公共服务资源有效整合和设施共建共享，有条件的地方稳步推进农村社区化管理服务。

中国社科院农村发展研究所研究员李国祥认为，如何建设美丽乡村值得研究。一些农村“垃圾靠风吹，污水靠蒸发”，生态环境、水电路气等基础设施非常糟糕。未来我国即使实现70％的城镇化率，还有四五亿人在农村。农村环境改善，政府要积极承担责任，不能成为记忆中的故园。

国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆说，通过美丽乡村建设，建设农民美好生活的家园，让留在农村的农民能够享受更好的教育、医疗等公共服务和社会保障，逐步提高农村公共服务质量，从而实现城乡居民在社会保障制度并轨，缩小城乡公共服务差异。对此，一要让人出得来，保障各种权利，土地、住房等财产要保护；二要进得来留得下，使农民能稳定就业，融入城市社会保障体系，享受均等公共服务。

从政策上来看，财政部推出了的一事一议奖补机制第一次直接将着眼点放在村级公益事业上，填补了长期以来我国公共财政对村级基础设施投入的空白，健全了国家强农惠农政策体系。2008年到2013年，估算全国各级财政累计投入一事一议财政奖补资金2391亿元，带动村级公益事业建设总投入5000多亿元。

“建设美丽乡村，要加大投入力度，盘活资金存量，集中力量办大事。”财政部副部长胡静林表示，要发挥财政资金“四两拨千斤”作用，引导社会资金共同投入，形成“农民筹资筹劳、政府财政奖补、部门投入整合、集体经济补充、社会捐赠赞助”的多元投入格局。

保留乡土特色推动城乡一体化

“城乡一体化”并不是一个新鲜词汇，随着发展城市化迈入新的发展阶段，乡镇发展的迫切性日益凸显。“中央一号文件”明确提出“健全城乡发展一体化体制机制”，而多地正在进行的地方两会，参会的代表委员也是纷纷献计献策，推动城乡一体化发展的落地。

2000—2012年，我国户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距由10.5个百分点扩大到17.3个百分点，这种半城镇化状态严重影响了城镇化的质量和进程，进而造成了一系列社会问题。针对这种现象，一号文件特别提出，积极推进户籍制度改革，建立城乡统一的户口登记制度，促进有能力在城镇合法稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。

虽然是发展一体化，但并不代表一模一样的完全复制。北京市副市长林克庆在北京两会上提出，目前在收入、社会保障、公共服务、基础设施等方面，城乡之间还存在不小的差距。林克庆表示，农村还是首先要把农村做好，乡土风味、农耕文化的风貌要保持，能看得见山、望得见水，“城乡一体化不是城乡一样化。”他强调，城乡一体化建设是一个长期的过程，目标是到2020年北京率先实现城乡一体化。

当代城乡发展规划院院长付崇兰认为，乡村不仅是中国传统文化的载体，也是未来解决数亿人口生产、就业、生活和居住的重要空间。所以在推进城镇化的同时，还要借助土地、户籍等制度改革，通过合理的体制机制，在保护农民利益和耕地红线基础上，吸引人才和资金投入“三农”，协同建设美丽乡村，推动“城乡一体化发展”。

发展高效农业 需进一步完善农业补贴政策

“中央一号文件”强调，要强化农业支持保护制度，包括：健全“三农”投入稳定增长机制，完善农业补贴政策。

“要解决粮食安全问题必然要解决两方面的问题，即发展高效农业、发展可持续农业。” 一位农业研究员认为，发展高效农业，首先要完善农业补贴。在继续实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等政策基础上，预计补贴品种将会扩展和补贴强度也会持续加强；其次，要推进发展现代化农业。农业的现代化包括：种业的现代化和农业机械化等。预计政策将持续引导种业人才、资源、技术向企业流动，做大做强一体化种子企业。此外，加强农产品市场体系建设。农产品市场能有效的促进农产品公平交易和提高流通效率，发现农产品价值。

河南财经政法大学翟秀红认为，我国农业补贴政策制度对稳定我国农业生产起到了一定的作用。但目前我国农业补贴制度荏苒存在一些问题，如农业补贴的法律法规保障尚不健全，实施效果欠佳，结构不合理。因此，应完善我国农业补贴制度，健全农业补贴的法律保障。应修改完善《农业法》，加大对农业补贴的发放力度，使农业投入比例与经济的发展相适应，兼顾农业、工业与第三产业的和谐发展。并出台《农业补贴基本法》，对于农业补贴的相关原则、对象、程序、资金来源、法律责任等诸多方面要有明确法律条文。同时，还要出台具体的农业补贴条例，保证农业补贴政策能够发挥作用，切实保障农民利益和农业发展。其次，应加大农业科研成果应用的补贴，并加强农业后备人才培养的补贴。

城乡建设用地“三同” 农民将受益

“往年‘一号文件’的‘涉农’部分主要集中在农业科技、水利、城乡统筹等局部问题的推进上，而2014 年一号文件提出要‘全面深化农村改革和推进农业现代化’，改革的范围之广是历年一号文件无法比拟的，这从侧面体现出中央对于‘三农’问题强化改革的决心。”信达证券行业分析师康敬东如是表示。

他还认为，随着土地经营体制改革的开展，国有土地相对于农村土地价值的溢价将会减小，农村土地将会逐渐的体现自有价值。

“中央一号文件”第四条指出，深化农村土地制度改革。业内普遍认为，“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。”是改革力度最强的方面。

广发证券研究员表示，引导和规范农村集体经营性建设用地入市，在保障农民利益的同时增加工商业用地供给，间接增加住宅用地供给，同时增加农民财产收入，农民受益。

据了解，农村集体经营性建设用地是指村组织将集体建设用地租赁、转让给企业、个人使用。这些建设用地多数已经成为厂房、仓库、商业市场等。从上世纪80年代开始，集体经营性建设用地的流转就一直存在，不少地区存在以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的隐性市场。

以北京市为例，耕地确权460万亩，确权的土地类型有农用地、集体建设用地、宅基地。其中，农用地流转完成242万亩，占53%。据透露，农村集体经营性建设用地流转，已在西红门、东升等10个左右乡镇村试点。

“生态农业”将是未来发展方向

“中央一号文件”提出要建立农业可持续发展长效机制，包括：促进生态友好型农业发展，开展农业资源休养生息试点，加大生态保护建设力度。专家认为，传统的化学农业已经逐渐显现出其不可持续性，“生态农业”将是未来的发展方向，农业生产生态化对中国长期粮食战略意义深远。

“过去以增产为唯一目的粮食战略下，尽管中国实现连续十余年的粮食增产，但这却是以滥用农化产品、随意排放废物、过度开发农地等牺牲环境资源的手段为代价，不具备可持续性。”平安证券分析师赵小燕认为，农业生产生态化对中国长期粮食战略意义深远，2014年一号文提出建立农业可持续发展长效机制，在政策的扶持下，与生态农业主题相关的农药、化肥、节水灌溉、易降解农膜、循环型农业等领域将存在较大的投资机遇。

申银万国一位分析师同时认为，2013年，我国已实现粮食产量“十一连增”，但由于不断增长的消费需求，粮食供给仍有待进一步提高。而另一方面，近年来因农业发展而导致的生态环境问题接踵而至：过度开垦、放牧导致土地沙化、草场退化；过量使用化肥、农药，以及不规范的牲畜排泄物处理对土壤及河流造成污染，上述现象不仅对生态系统造成破坏，也成为农产品质量安全的隐患。推进农业生态建设，在遵循生态系统自然规律的前提下，利用科学技术，通过转变生产方式，促进农业技术集成化、劳动过程机械化、安全环保法治化，加快构建适应高产、优质、高效、生态、安全农业发展要求的技术体系，以达到农业生产的高效和谐，实现环境建设，农业发展、社会效益的统一。

该分析师认为，需健全自然资源资产产权制度和生态补偿机制，需提高农业生产和资源使用效率，降低对自然环境的污染，从微观层面来说，应鼓励循环经济模式的生态农业。