财税体制改革应厘清五方面问题

财税体制改革应厘清五方面问题

□万联证券研究所负责人 傅子恒

国务院发展研究中心日前向社会公开了其为十八届三中全会提交的“383”改革方案，就改革领域而言，方案提出行政管理体制、垄断行业、土地制度、金融体系、财税体制、国有资产管理体制、创新体制、对外开放八个重点领域的改革方略，这八个领域的改革多有交叠重合，又互相影响甚至互为条件。

   针对我国财税体制改革方面的思路问题，笔者认为需要重点从五个方面进行把握。

首先，需充分考虑我国的基本经济制度与国情。公有制主体决定了国家在财政收入取得方面具有宽厚的基础与潜力，决定了在重要问题解决过程中巨大的物质筹集与社会动员能力，但同时也决定了国家在财政支出方面更需保障受益主体的“公共性”以及全民普惠性，这是由制度性质所要求的。而在国情方面，我国依旧面临着区别于发达国家与其他发展中国家的巨大城乡“二元”差距、地域差距、阶层差距，以及收入分配、教育、公共医疗服务、机会发展等诸多方面的不平等、不均衡等各种基本矛盾，这种矛盾决定了我国财政在收入取得、支出范围、支出方式等方面与其他国家有着巨大的不同。

就体制而言，我国政府总体的财政职责较之其他国家广阔而深远。回顾来看，这一体制成就了新中国建国60年以来的进步发展、巨大经济民生问题的解决。同时，它也存在着各种弊端。基于基本国情与发展轨迹的不同，我国城乡、地域、收入方面的差距以及各类发展机遇不公平等问题的解决，也对政府财政公共支出职责、义务提出了规定性要求，财税体制改革在目标与方法设计时必须考虑这种制度与国情，尊重这种制度与国情。

其次，需要明晰与厘清政府与市场的边界。政府与市场都是经济发展与社会进步的具体手段，而发展经济的目标是促进与满足全体国民物质福利与精神生活水平的持续提升，这也是社会文明进步的体现。但作为工具，政府与市场作用的基础与前提各不相同。市场经济作为一种制度模式与思想学说，一般公认的理解是政府发挥作用的领域在于维护正常的公平交易秩序，保障国家与国民安全，以及当市场无法有效地配置资源(出现所谓的“市场失灵”)，出现竞争失败、外部负效应、收入与财富分配不公、非自愿失业大量存在、公共物品供给不足、信息不完备与不对称、经济自发波动带来资源与秩序破坏等问题时，政府需要出面进行解决与干预。

除此之外，各类主体自发交易行为完全由市场进行配置解决，是市场发挥更基础的资源配置作用。基于上述对政府与市场的认识，财税体制改革的方向在于谨守政府自身作用的边界，减少政府对经济过程进行直接的干预，即政府行为不得“越界”；而同时也必须强调与明确，政府与市场二者在各自边界之内的作用应当强化而不是削弱，过去以及目前一直存在的问题是，政府在不该作为的地方作为，而在理应发挥作用的地方却没有很好地作为。

第三，需要行政、国有资产管理体制改革以及政府职能转变等改革协同、配套推进。我国近年来为社会广泛诟病的“土地财政”问题、地方政府显性与隐性债务膨胀等问题，其根源即与政府官员考核、选拔评价机制直接关联，经济发展“唯GDP论”的政府绩效评价机制，促使地方官员不计代价地追求短期经济增长，土地于是很自然地被用作取得权益性财政收入的重要工具。而地方政府隐形债务的膨胀，又与地方政府重大决策缺乏科学决策程序与机制以及必要的监督高度相关，这些方面涉及到我国现行的人民代表大会、各独立的监管部门以及政府层级之间的垂直业务职能部门之间的体制、职能划分以及日常的行政决策与管理作为等问题，已超出由财政所能独立解决的范畴，需要推进行政体制改革才能解决。

财税体制改革与国有资产管理体制改革高度相关。广义而言，国有资产管理涉及公共资产与公共资源的收入、支出，也属于财政范畴，在收入方面，国有资产收入活动首先应当纳入财政预算管理范围之内。从支出角度来看，国有资产的所有制性质属于全民或者集体所有，理论上来说，“全民所有制”的性质要求国有资产收益应当由“全民共享”，而现阶段我国国有企业的利润分配与其性质要求的这一匹配度相差甚远，有着巨大的改革空间。

国有资产经营涉及国有资产保值与增值的实现方式问题，就认识而言，国有资产必须明晰“赢利”与“公益”的边界，不同类别的国有资产应当分别担负不同的职责功能，纳入不同的管理范畴，对应于不同类别的财政收入与支出承担类型。此外，作为公共资产、公共资源而存在的国有资产同时也可以是国家宏观调控的财政政策工具，通过不同阶段的收缩规划调整，而担负一定熨平经济周期、稳定经济社会的作用。总之，国有资产管理不能游离于财政体制改革之外，由此也可以看出与其他国家相比，我国财政政策具有广阔的空间弹性。

第四，需要遵从权责对等原则。财政的权责对等问题是不同利益主体收入、支出之间的权利与责任匹配问题，涉及纳税主体的权责对等，也涉及财政实施主体(比如中央与各层级地方政府之间)的财权与事权的匹配对等问题。目前当务之急的改革方向是，应当归还与保障纳税主体对所纳税款去向与使用方面的知情权与重大问题的决策参与权、监督权，优化中央、地方政府之间的财政分权机制，分税制改革、房产税推行等即需要从这一原则进行统筹规划。

第五，需对自身职能进行优化。目前市场讨论的热点在于建立科学的财政预算管理机制，财政收入与支出透明化。对财政支出强化监管等几个方面，笔者认为，后续需要推进的是应当建立科学的单项财政收入与支出的评价、反馈机制，建立全面、完整、详尽的政府公共收入与支出信息披露平台，并保证高效运行以更便捷地满足社会各界需求。在对政府支出的单项评价机制的基础上，最终探索建立科学、严谨的政府绩效的全面评价机制。这些问题已经“延伸”到财政改革内容、也即是“改什么”的方面，而如何推进改革，基于上述认识基础，相对而言就成为微观层面的“战术”问题。