发行市政债券缓解地方债务危机

□上海社科院经济研究所 吴福明

目前，关于地方债的规模有不同的版本，国家审计署新一轮关于地方债的审计即将完成。在中央政府禁止地方政府公开发债的背景下，地方政府通过其平台公司“曲线融资”。我国地方债务主要用于地方政府基础投资支出而非公共财政的经费支出，目前地方债务资金主要用于以下三个方面的支出：市政建设占36.71%，交通运输占24.89%，土地收储占10.62%，另外保障房与工业性投资性支出大约占20%左右。也就是说，所谓的地方债几乎80%与土地金融有关，累积的风险愈来愈大。

面对愈演愈烈的地方债务危机，有关方面开出市政债券的“药方”。期望通过市场来监督，将隐性地方债务显性化，并推进地方政府有限责任化与法治化，将危机控制在一定的范围内，同时建立城镇化长效融资机制。

所谓市政债券，是指有财政收入的地方政府及地方公共机构根据信用原则、以承担还本付息责任为前提筹集资金而发行的债务凭证，一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。通常它可分一般责任债券与收益债券两种类型。前者以发行者的一种或几种方式的税收为后盾，其信用与发行者的税收能力相匹配。偿还方式是一般性财政收入，包括财产税。而收益债券是由建造某类基础设施依法成立的机构发行的债券，其偿债资金来源于这些设施有偿使用带来的收益。其偿还方式是对地方政府建设的公共基础设施采用“使用者付费”的形式，如公路收费等。

与地方融资平台相比，市政债券在信息披露、风险控制及融资成本等方面较强。首先，财政状况透明、市场根据机构评级对债券定价，迫使地方平台风险显性化。金融市场通过内部机制对发债主体进行约束与监督。其次，由于市政债券以地方税收或项目收益做担保，融资成本较低，期限较长，与项目使用周期相匹配，效率较高。

其实，近代以来，我国城市建设百废待兴，广州、上海、南京、青岛、武汉等大城市均先后通过发行市政债券(公债)来筹集建设资金，其中以上海的市政公债最为成熟。上海曾先后三次发行了市政债，每次担保的财政收入都各不相同。1929年，上海市首次以房捐为担保发行市政公债。所募资金主要用于建筑干道的建筑费用与征用土地补偿金等、建筑市中心区域市政府与参议会、图书馆与公园与创办市立银行等支出，后因战争等原因，上述上海开发计划只完成了一部分。

近代上海市政公债之所以能成功发行且能维持良好信用，主要源于以下两点：一是稳定的财政收入与使用费功不可没；二是市政公债发行折扣率较高，如1934年的市政公债折扣率高达7%，较大的折扣率为二级市场预留了空间，促进了市场的流动性。上海三种市政公债期限长达8-20年，但利率仅为7-8%，其中的历史经验值得深入研究。

当前，在《预算法》严格限制地方直接发债的背景下，地方融资平台实际上承担了市政债券融通城市基础设施建设资金的功能，所以地方融资平台债务是某种变种的市政债。而中央政府分别代地方政府发行了2000亿元地方债券，离真正的市政债尚远。

中国式地方债有其独特的文化背景，加之法律法规的欠缺，地方融资平台向市政债转型仍有一段很长的路要走。一般责任债券需要具备下列三个前提与条件。首先，必须与地方的责、权、利紧密结合；其次，一般责任债券需要地方政府具备稳定的财政收入来源，所以地方须获得相应的税收立法权和税种开征权，其规模必须与地方财政可用财力相匹配。上海1929年市政债的发行之时，即有总量过半的房捐收入作后盾，其成功发行与兑付圆满完成也就不难理解。最后，需要在财税制度和地方预算方面做出必要的改革，允许地方编制适度赤字预算，改变分权制的财税体系。

因此，一般责任债券当前在全国推开时机尚不成熟，但一线城市如上海、北京、广州等可以结合房产税与土地增值税等财税改革先行试点。相对而言，收益债券兼有资产债券与公司债券的双重属性，可指定机构代理发行，避免《预算法》等程序的限制，相对较易操作。目前地方政府可以委托有关机构发行以公共服务使用者付费为基础现金流的资产支持型收益债券。