谋在公益 成于“共赢”

谋在公益 成于“共赢”

公共服务市场化  “旧瓶”如何装“新酒”(主)

本报记者 郭力方

47岁的北京碧水源副总经理何愿平最近十分忙碌，碧水源近期接连中标北京市一些污水处理及再生水项目。与以往不同的是，这些项目是北京市为落实7月31日国务院常务会议提出的“政府向社会力量购买公共服务”精神而出台的相关实施方案的示范项目，这些项目从招标、建设到后期运营都受到北京市政府及碧水源高层的重视。

北京市《引进社会资本推动市政基础设施领域建设试点项目实施方案》中提出，首期将启动6个领域27个市场化试点项目，项目总投资约1620亿元，拟引进社会投资约680亿元，其中污水和垃圾处理项目达14个，占比超过一半。

除碧水源外，桑德环境、北控水务等环保龙头，以及轨道交通等领域的优势公司，均已开始加紧布局，意欲从公共服务市场化的进程中分得一杯羹。何愿平对此坦承，尽管前景可期，但在目前相关政策机制未健全，商业模式依旧处于摸索期的现实下，这块大“蛋糕”能做多大，好吃不好吃，政府和企业心里可能都没底。

社会力量“新酒”蕴藏活力

向社会力量购买公共服务，意即公共服务市场化，在欧美等发达国家已推行数十年。在我国，尽管这一体现服务型政府基本职能的理念在多年前已被提及，但真正推行始于上世纪90年代。包括上市公司在内也成为可提供公共服务的社会力量的重要组成。其间形成的经验中最被称道的便是政府公用事业这一“旧瓶”装进社会力量的“新酒”后，所表现出的巨大活力。

中国证券报记者8月份来到北京市门头沟再生水厂，这曾是北京市吸引社会力量参与市政建设的“试水”项目，碧水源公司2011年底以5600万元从政府手中托管运营，可以算作社会力量“新酒”活力四射的一个缩影。此类原本需要政府持续投入的城市污水或垃圾处理项目，由碧水源等专业化托管后，可以密切结合市场需求提升运营效率，不但向企业和政府提供环保服务，甚至还能变废为宝实现创收。

记者在现场看到，从各处管道输送而来的生活污水在汇集池透过丝网状的处理设施后，就变成透亮的汩汩清流。何愿平告诉记者，这些经处理后的污水已经达到污水排放国家一级A标准，可以满足工业生产循环回用，市政园林浇灌及洗车用水。

“门头沟项目设计再生水规模为4万吨/日，如果按一吨水洗8辆车计算，这个厂每天产出的再生水可以洗32万辆车，这对于水资源危机日益突出的北方城市来说意味非凡。”何愿平表示，除实现社会效益外，门头沟再生水厂自运营以来为公司贡献的营收达1400万元，这是经济效益。

这与记者此前调研了解到的众多污水处理项目差别很大。长期以来，由于国内供水及污水垃圾处理等市政工程属于政府主导行业，至今国内仍有一半以上设县以上城镇未建污水及垃圾处理设施，已建成的污水处理厂只有1/3处于正常运营状态，剩下的要么成为常年“晒太阳”的形象工程，要么由于工艺落后导致出水水质不达标而无运营业绩。一些地方政府重视力度不够，甚至出现将污水处理财政资金常年挪作他用的现象。

“像门头沟这个项目，我们从政府手里托管运营，非但不用政府继续补贴，而且还返给政府5600万元。这么做的最大理由就是出自对于企业运营活力的自信”，何愿平说，就碧水源来讲，这种活力一方面表现为公司拥有优于传统工艺的生物处理膜技术，保证出水水质优于国标，另一方面，公司运营项目在增收及管理水平上也下足功力。

随着积极政策信号的释放，正在催生更多“具备条件、信誉良好”的企业的活力。例如在市政环保领域，另一龙头企业桑德环境相关负责人就告诉中国证券报记者，公司近期也从政府手中托管运营北京的3个污水处理项目，负责这些项目未来20年的运营服务。

市场化“旧瓶”须除陈垢

尽管社会力量参与公共服务，实现公共服务市场化的活力已多有展现，但中国证券报记者调查了解到，在过去的数年间，国内在推进公共服务市场化历程中，却存在着一系列并不成功的教训。如今当公共服务市场化的“旧瓶”再被晒出来之时，其身上积满了这些不成功教训所留下的陈垢。

2000年前后，国内曾掀起政府职能转变的一波浪潮，明确提出过公共服务市场化，当时推进的主要领域是教育和医疗，一些城市在市政基础设施方面也进行试水。但这一进程推进十多年来，最终结果却不尽如人意，一方面医疗教育机构缺乏有效监管，不断上涨的价格导致“看病难”、“上学难”问题；另一方面，政府公共财政在教育医疗方面的投入逐年下降，例如医疗支出从改革开放初期的52%一路降至当前的不足20%的水平。

更值得一提的是，在一些公共服务领域的市场化进程中，甚至出现了一些极端现象。

2003年，湖北十堰市在全国首吃“全城公交民营化”螃蟹，当年4月29日，温州民营企业家张朝荣以3816万元获得了十堰市公交公司68%的股份，变身为民营企业的新“十堰市公交集团有限责任公司”，每年将出资800万元买断十堰市23条公交线路的18年经营权。但在运营过程中，当地政府完全抛却责任，不让公交票价上涨，却又不给企业补贴，只管按时收取企业上缴的800万元。这导致企业不得不以克扣员工工资，降低油费开支来压缩运营成本。

“火山”终于在2008年爆发。当年1月到4月，十堰市公交公司连续爆发四次大规模停运事故，导致城区70多万市民出行难，一时间怨声载道。最终，这个公共服务市场化的案例以政府重新全面接管公交公司收场。

类似的事情还发生在自2002年开始启动市场化的国内水务行业。2007年，外资水务龙头法国威立雅集团以17.1亿元收购评估价值只有4亿元的兰州市水务集团45%股权，惊人的高溢价率当时被奉为国有资产保值增值的经典之作。但早已打好如意算盘的威立雅集团在运营水务集团后便开始以各种理由要求提高当地水价，甚至不惜以停水来要挟当地政府。此举招来舆论一片哗然，甚至有媒体以内参形式将此事陈情国务院，最后终于在各方协调下，涨价风波才获平息。

北京大学政府管理学院教授周志忍对中国证券报记者表示，这两个案例共同反映出国内过去推进公共服务市场化进程中所暴露出的最突出的一个问题，就是政府将公共服务市场化变成了“甩包袱”，连同本应政府承担的服务责任也一并甩了出去。

“公共服务市场化是大势所趋，但须明确的一个前提是，公共服务产品并非一般商品，而是始终具有公益性质的公共产品，需要在政府承担责任的前提下，实现服务供给机制的市场化，而非连带着将政府的责任也一起市场化了”，周志忍说，欧美市场化做得好的国家，长达数十年的经验均反复验证一个铁律，那就是公共服务市场化始终是有限的市场化，这种有限性一方面体现在市场化领域的有限，另一方面则体现为市场化程度的有限。其头上始终高悬的是政府责任。

何愿平对公共服务市场化程度的有限性也有切身感受。对于新一轮针对污水垃圾处理等公共行业重启的市场化改革，他不无担忧地表示，这一轮市场化浪潮的一大现实背景是经济下行导致的政府财力的缩减，使得用于公共服务领域的财政支出力不从心。因此，对于政府来说，吸引社会资本参与进来的一大初衷便是缓解提供公共服务的成本负担，这往往会催生污水垃圾处理项目招标时的“低价者得”现象不断加剧，这就可能导致项目建成运营后的质量和效率难以保证，因此需要政府创设完善的招标建设及后期监管制度环境。

上海行政学院教授何海兵则指出，公共服务市场化，其定位是推动政府职能由“划桨”向“舵手”转变，初衷是向公众提供更高质量和效率的公共服务产品，并非为了减少责任、降低财政成本而向社会“卸担子”。

成败关键在于“共赢”

从欧美发达国家走过的历程来看，推进公共服务市场化的本质和关键皆在于实现政府、社会力量和公众“三赢”这一终极目标。

7月31日的国务院常务会议也明确提出，提供更好的公共服务，一是要惠及民生，二是要放开市场准入，引入社会力量加快服务业发展，三是要借此推进政府职能转变，建设服务型政府。在此过程中，政府与社会力量互融，形成改善公共服务的合力。

周志忍表示，这种合力体现的是一种“三赢”的理念。而要实现这一愿景，最重要的一点就是要在公众、政府与社会力量，特别是后两者之间形成利益的重新分配。从国内此前各领域的实践经历来看，公共服务市场化后，政府的财政支付方式会发生变化，这个过程中可能会触及相关方利益，需要冲破种种阻碍，或者达到某种妥协，最终要达到平衡状态并非易事。“市政领域的BOT特许经营模式就是一个很好的实例，中央政府希望引入专业化服务和打破低效垄断，而地方政府更关心融资问题，两者的结合使特许经营主要采用BOT而不是委托运营的方式在市政基础设施建设领域展开。”他说。

据记者了解，BOT(建设-运营-移交)特许权经营是目前社会力量承担国内许多市政基础设施建设服务的基本模式，这在公路、轨道交通及污水垃圾处理领域已成普遍现象。何愿平告诉记者，这种模式的一大特征便是企业获得政府特许经营权之后，企业在项目前期需要投入巨量建设资金，而这些投资则需要企业在项目逾20年的特许经营期内慢慢收回，这很考验企业的融资能力。“不单如此，一些项目招标时还需预先缴纳动辄上亿元的保证金，而这笔资金有时直到项目建成还未能返还企业，这无疑更加大了企业的资金压力。”何愿平表示。

因此，要在公共服务市场化进程中实现政府与社会力量之间利益的均衡分配，实现“三赢”，关键之处便在于要探索一套能实现共赢的成熟商业模式。在上述国务院常务会议上，政府购买公共服务的模式被提议为委托、承包、采购等，并强调利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引社会力量参与进来。

周志忍认为，比较理想的模式是政府将市政公共设施建成后，交给有专业资质的民企托管运营，国外比较成功的经验一般为此类。例如香港地铁系统，由于香港地质条件复杂，挖通地铁隧道需要投入巨量资金，这非民营资本能承担。因此，地铁隧道及轨道铺设等均由政府前期财政投入打好铺垫，建成后交由民营企业运营和维护。“由于政府财政解决了地铁前期建设的巨大成本负担，香港地铁公司可以专注于地铁运营，在保证地铁服务质量的前提下，最近十多年来连续实现盈利，这在国内外众多地铁公司普遍亏损的现状下可谓一枝独秀。”他说。

但在何海兵看来，在目前政府财力普遍不足的现状下，托管运营的模式在一些政府示范性项目上可以采用，却难以规模化推广。

何愿平比较推崇的模式是目前碧水源在全国多地已渐渐推广开来的公私合营(PPP)模式。据他介绍，这种模式以社会力量参股(一般为公、私分别占股51%、49%)方式，前期项目建设期可以适当借力国有资本的实力，后期项目运营可以充分发挥社会力量的技术和管理优势，实现项目运营效益的最大化。

值得一提的是，碧水源在PPP模式的尝试上已开始有所收效。2011年，碧水源与云南城投旗下的云南水务投资公司共同组建云南水务投资发展公司。公司运营两年以来，碧水源在技术实力不断被认可的同时，更以对员工实施股权激励的方式提升内部凝聚力，最终使得公私合营模式创下了良好业绩，据悉，云南水务投资发展公司正计划今年年内赴港上市。

何海兵也对公私合营的模式表示认同，但他同时提醒，必须创设条件让社会力量的活力充分显现出来。例如在银行信贷融资门槛，以及相关税费的征收标准上，能让社会力量享有与国有资本同样的优惠，这样的公共服务市场化才能算实至名归。

周志忍对记者表示，只要终极目标是实现“三赢”，且政府在提供公共服务门类、购买公共服务产品时尽可能让利于社会资本，并辅以完善的配套支持政策，无论哪种模式都会有用武之地。他认为，对于政府来说，当前最紧迫的任务是，要创设多渠道完善投资回报补偿机制，同时营造公平透明的政策环境。例如需明确政府在购买公共服务中的责任意识，制定详尽的公共服务产品质量标准，完善招投标程序，健全社会力量参与及退出的科学机制，等等。

“从欧美发达国家走过的历程来看，公共服务市场化的'大厦’非一日可建成，但社会资本的活力和积极性相信会一直存在，关键是需要政府心无旁骛地坚持推进这项事业。”周志忍说。