政府债务问题根植于财政体制

□国家信息中心预测部 张茉楠

近期，中国政府债务风险成为全球关注的焦点之一。中国债务风险到底有多严重?这需要我们结合中国的主权资产负债表以及其背后的传导机制来深入分析。

按社科院宽口径匡算，2010年中国净资产为69.6万亿元，这意味着政府有足够主权资产来覆盖主权负债，目前中国尚不会爆发债务危机。而从财政赤字和债务比率上看，中国也尚未达到国际警戒线标准。

然而，中国主权债务风险上升却是毋庸置疑的。从资产负债表的角度看，近十年来中国全社会的债务率(杠杆率)已经上升了40个百分点，包括政府、居民、企业以及金融机构在内的不同部门债务率都处于上升阶段，其中企业债务率上升速度非常快，并构成了中国资产负债表的显著特色。

隐性负债是中国面临最大的中长期风险。事实上，省以下各级财政都有相当的融资权，预算软约束现象极其普遍，地方政府通过各种形式的欠款、挂账和担保产生了巨大的非显性债务。由于各级政府间偿债职责不清、事权界限不明，一旦累计的债务风险超过地方财政的承受能力，势必逐级向上转嫁偿债风险。

此外，随着城镇化进程的加速推进，地方债务风险也不断加剧。土地出让金和财政税收难以满足政府推进城镇化建设所需资金。

随着名义GDP增速的走弱，税收收入增长大幅放缓，土地出让收入跌幅则更大，地方政府土地相关收入正在持续下降。2012年土地出让金占地方财政收入的比重降至27%，其中净收入占比仅为5.9%，加上土地相关税收收入，2012年政府土地相关净收入仅占财政总收入的20%，比2010年31.7%的峰值明显下降。

中国政府债务，特别是地方债务风险问题根植于中国的财政体制，因此必须从制度根源入手，加快中央地方财政体制改革，大幅提高财政和债务的透明度。

短期看，考虑到2012年以来地方债务已经进入偿债高峰期，可以考虑以总预备费的形式建立一笔稳定可靠、逐年滚存的财政风险准备金，专门用于政府逾期债务清偿，以防止债务风险扩散转嫁。中长期看，必须完善中央地方财政体制改革，加快建立财政债务风险管理框架。必须继续加强地方政府债务管理，建立具有财政预算约束的地方举债融资机制，合理控制地方政府性债务水平。面对财政刚性支出和财政支付压力，财政赤字安排应平滑化，避免“跳跃性增长”引发赤字率波动。合理分配中央地方财权和事权，推动以支出责任对等为目标的中国财税体制改革刻不容缓。