科技与经济相融合是下一步改革目标

经济参考报2012年09月14日04:21分类：新华社报刊

我国已步入科技投入大国行列

科技与经济相融合是下一步改革目标

新华08网北京9月14日电(经济参考报记者)近年来政府科技投入快速增长，1998年~2007年的十年间，财政科技拨款累计额达到10358.6亿元，比1988年~1997年翻了两番，年均增长达15.0%。“十一五”期间，中央财政科技投入保持了20%以上的年均增速，　2011年我国的科研经费投入已达到8610亿元，占国内生产总值的比例从1.42%提升到1.83%，居世界第3位，我国已步入科技投入大国的行列。在这一背景下，科技资金如何配置才能更好地推动经济发展，是我们当前面临的更为紧迫的任务。

中央科技资源广泛存在于中央科研院所和高校，它在空间分布上呈现两个基本特征：一是基本形成了东中西三个梯度分布，整体上呈现为从东向西依次减少，特别是在科技人员、研发基地及重大科技项目投入方面更为明显。二是中央科技资源的分布与区域经济发展的关联性不强，大量科技资源是在“封闭运行”，与市场、产业的关联性较弱。从表面上看，东部地区经济发达，中央科技资源相对较多；西部经济欠发达，中央科技资源也相对较少，似乎经济发展水平与中央科技资源有某种相关性，但实际上并非如此，陕西和浙江是两个典型例证。陕西拥有的中央科技资源较多，但没有转化为当地的生产力，其经济依然是欠发达；而浙江拥有的中央科技资源很少，但经济相对发达，主要靠当地的创业精神和廉价劳动力，科技创新对当地经济的贡献率不高。完成原始积累之后的浙江，依然是以低附加价值产业为主体，以企业数量多来维持其经济规模，后劲不足已经开始显现。究其根源，就是科技与经济没有真正融合，科技没有真正转化为现实的生产力。

一、中央科技资源对区域经济发展推动不力的体制机制原因分析

新世纪以来，科技主管部门在组织方式上做了积极探索，包括：在支持对象上，由科研院所为主体向以企业为主体转变；在支持内容上，加强了对产业技术创新联盟、科技基础条件平台以及产业化基地等方面的建设；此外，还通过部省会商等机制性建设，加强了中央与地方的合作。应当说，相关科技主管部门很努力，但是整体效果不明显。其原因是多方面的，也是复杂的，现行体制、机制的制约是根本原因。

一是“条块分割”的管理体制导致科技资源无法形成合力。我国现有科技资源主要不在企业或市场领域，而是分布在政府的各个科研院所以及高校。而由政府掌控的科技资源又处于中央各职能部门及地方政府间所形成的各“条条”与“块块”的控制之下，公共科技资源的开放、共享水平低与这种体制直接相关，并直接导致了科技资源无法形成合力。

二是忽视产业化、市场化的科技评价体制，导致科技与经济的融合度低。在条块分割的体制下，尽管各个“条条”与“块块”都在强调产学研结合，都要求各个科研机构努力提高成果的转化率，但是科技评价体制中忽视了产业化、市场化的目标导向，直接造成了各个研究机构主要不是面向市场需求来确立研究方向和研究项目，而是面向政府要求、面向各个部门的所谓项目指南、面向经费渠道。

三是推动科技与经济融合中，忽视了市场机制的作用，政府存在越位干预。这不仅表现在直接从事研发的国有单位，即使是一些设在企业的研发中心、现有的从事技术转移转化的中介服务机制等领域，也带有浓厚的行政色彩。

四是在企业创新过程中，政府缺位，缺乏稳定的风险分担机制。科技创新行为具有一定的外部性，完全通过市场调节很难实现。如在产业共性技术研发、科技创新平台组织建设方面，再如科技型中小企业的融资问题等等。这些领域的风险分担机制仍相当缺乏。

五是科技成果转化缺乏有效激励机制。在现有的制度框架内，科技人员看不到成果转化后的自身利益，不愿意从事“惊险的一跳”，抑制了科技人员转化科技成果的积极性。

六是产学研合作缺乏机制性建设。我国虽然探索了多种产学研结合的组织形式，但是，其组织形式比较松散，结合行为短期化与形式化问题突出，战略层面上的稳定结合较少，多数是点对点的解决短期问题，缺乏满足产业技术创新的持续性，缺乏创新成果产业化的保障机制。

二、推动科技与经济融合的建议

针对以上我国中央科技资源与区域经济发展难以融合的问题，建立科学有效的组织方式至关重要。组织方式不是单纯的具体做法，它应包含两个方面的内容：一是科技体制，即从事科技活动的各种规范，其核心是政府(各部门)与公办科研机构(科研院所、高校、国企)、民办科研机构(民办科研院所、民办高校、民企)之间的关系；二是运作机制，即动员科技资源的具体方式、方法，与科技政策紧密相关。国内实践已经证明，这两个方面是相互紧密地联系在一起的，只从其中一个方面入手难以收到效果。国际的做法也验证了这一观点，发达国家科技创新能力强，既与其经济发展水平高、科技投入规模大有关，更与其一系列高效的科技管理体制和科学的管理机制设计有关。结合我国国情，具体建议如下：　

第一，科技体制改革的目标应明确为促进科技与经济相融合

多年以来，我们对国家科技创新体制的评价，一是我们在科技方面投入了多少，科技投入占GDP的比重是什么状况，与国外的差距有多少；二是我们的投入以国家重大科技计划的形式，完成了多少个课题和项目，这些项目获得了哪些奖励、发表了多少篇论文、申请了多少专利，而通常这些科技项目的市场化、产业化情况则往往被忽视。这种不以产业化为导向的应用型科研是对有限财政资金的极大浪费。无论从科技体制改革的目标看，还是从中央科技资源推动区域经济发展的需要看，强调科技成果市场化、产业化都是重点，这是摆脱多年以来形成的科技经济“两张皮”现象的必由之路。

第二，明晰政府职能定位是未来科技体制改革的基石

科技创新过程中，政府应重点在以下几个领域发挥作用：一是制定国家科技创新的整体战略；二是完善科技创新的法律体系建设，建立有效的知识产权政策以保护创新；三是打破垄断，建立创新、开放、竞争、有序的市场环境。

第三，支持建设以企业为主体的技术创新体系

支持建设以企业为主体的技术创新体系，要避免以下形式主义倾向：一是单纯强调企业的投入，而不重视企业的技术需求；二是“企业被参加”；三是更多地强调了国有企业，却忽视了民营企业；更多地强调了大企业，却忽视了中小企业。在体制设计上，除了体现国家整体战略的具有先导性、基础性的科学领域外，要打破目前由政府确定科研项目的行政管理体制，要建立以企业的技术需求为主导的市场化甄选项目的科技管理体制。其相应的改革措施应包括：一是要理顺政府与科研院所的关系。科研院所改革的基本原则，除了从事基础研究和公益性研究的科研院所，都要面向市场，而不是面向政府；政府对科研院所的支持应当不区分国有和民营，不区分是由哪个“条条”或“块块”所主管的单位，而是要平等对待所有有志于科技创新的单位和个人，鼓励国有单位科研人员带项目创业；二是要转变国企功能，让其变为科技创新的辐射源。

第四，在全社会范围内建立科技创新的收益分享与风险分担机制

如果说研发本身存在高风险，是“惊险的第一跳”，那么，研发成果的市场化、产业化则是“惊险的第二跳”。对于“第一跳”，风险分担是重要的。没有风险分担的体制机制，研发活动就难以激活。如果不能降低研发风险，无论企业还是研发机构，都会在风险面前退却。对于“第二跳”，收益分享变得更重要。如果只有风险分担，而缺乏收益分享的体制机制，则结局很可能就是研发成果“待字闺中”，无法实现“惊险的第二跳”。不论是风险分担，还是收益共享，都属于经济激励机制。除此之外，还应强调约束机制的建立。如对于财政科技投入形成的国有科技资源，包括科研设备、仪器、实验室平台、科技图书信息等，应强制性地对社会开放，拥有单位负有向社会各界开放的责任和义务。

第五，运用中央科技投入引导体制改革和机制创新

科技体制改革是一项系统工程，它涉及观念、市场环境和行政管理体制等多个要素，彻底的科技体制改革不是一朝一夕就能完成的，但是，科技创新和科技投入的步伐不能停。近期我们应继续探索在现有体制框架下，或体制变革条件下，将新增科技投入作为杠杆，用增量“撬动”和引导存量，不断促进科技与经济融合。具体包括：

一是要重点支持有利于科技成果产业化的组织方式创新。这是因为，组织方式的创新要比单纯的财政直接投入研发具有更显著的放大效应。

二是要综合运用多种政策手段分担创新链不同环节的风险。风险大是科技创新的一个基本特征，政府支持科技创新的目的就是风险分担。科技创新从基础研究到技术产业化过程中，风险贯穿其中，但是不同阶段的风险性质及其大小是不同的。科技创新是一个有机联系的风险链条，哪怕是经过了中试阶段，甚至已经形成了产品，这一技术创新的过程也未必能完全实现，我们不能把科技创新链条割断，更不能无视不同阶段存在的不同风险。从整个创新过程来看，应按“99+1”、“98+2”、“97+3”……这样的梯度顺序来制定科技投入政策，对差1%的环节(或项目、或地方)，中央政府优先投入，然后再支持差2%的环节……以此类推，这样既能使创新过程彻底地完整实现，提高中央科技投入的绩效，而且能对科技创新的努力程度产生激励效应。按照这种边际梯度原则来分配中央科技投入，其产生的绩效将是最佳的。

三是中央科技投入应因地制宜，分类引导。根据我国科技资源的空间分布及产业基础现状，可将我国的空间区域大体分为四类：第一类是有较好的产业基础，缺乏科技资源；第二类是有较多的科技资源，缺乏产业基础；第三类是产业基础和科技资源均孱弱；第四类是产业基础和科技资源均较强。上述四类区域科技资源与经济的关联性、融合度是不同的，与其相适应的政府科技政策目标和科技资源的组织方式也应有较大的差异性。

四是新增科技投入应注重以增量资源带动引导存量资源。存量科技资源是年复一年科技投入的结果，也是未来财政科技投入的基础。新增的财政科技投入，除了用于需重点拓展的新领域外，还应以新增投入来激活“沉睡的”存量科技资源要素。优化配置存量科技资源，不仅要提高科技资源要素的使用效率，还要提高已形成的科技成果的转化效率，使更多的研发成果实现产业化。用财政科技投入推动科技增量改革。最大限度地减少科技投入的“路径依赖”，在科技投入的决策上，应当避免两个倾向：一是投入完全跟着单位走。有单位就有投入，没有单位就没有投入。如果这样，一些不构成实体单位的研发合作就无法获得科技投入。科技投入不能变成“养单位”。二是投入完全跟着项目走。有项目才有投入，没有项目就不能获得投入。这样，科技投入很容易变成了“养项目”，使争取科研项目成为研发目的本身。而且项目的审批、评估和验收也要耗费巨额成本，效率低下，很容易产生“科技腐败”。可以借鉴欧盟发放创新券的方式，任何单位、企业都有资格申请创新券，只要有科技创新成果并实现了产业化和市场化，就可以凭科技券领取政府资助资金。

五是支持跨区域科技共享机制建设。推动区域性科技公共平台建设，为科研单位和企业科技活动提供检测、检验、文献检索、大规模计算等服务。对于国家投入建设的重大科技基础设施应向国内开放，并作为其绩效考核和拨款的依据。