新华财经北京7月8日电（记者闫鹏）6日，中办、国办联合印发《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，为当前和今后一个时期全方位加强和改进证券监管执法工作的行动纲领。这份高规格文件释放出哪些信号？健全执法司法体制机制重点在哪？跨境监管执法司法协作为何加码？记者就此采访了业内多位资深人士。
打造“升级版”中国特色的证券执法司法体系
“一段时间以来，由于制度建设存在短板，证券违法成本较低，发生了一些恶性财务造假案。注册制改革、资本市场高水平双向开放背景下，对提升监管执法能力、保障金融秩序和金融安全提出了更高要求。”清华大学法学院教授汤欣认为，资本市场违法犯罪行为损害投资者的信心和合法权益，必须坚持“零容忍”原则，予以坚决打击。
意见是资本市场历史上第一次以中办、国办名义联合印发打击证券违法活动的专门文件，体现出高度重视和坚定决心。
具体而言，意见从建立健全依法从严打击证券违法活动的执法司法体制机制、强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法等八大方面对依法从严打击证券违法活动做了全面部署安排，着力打造“升级版”的有中国特色的证券执法司法体系。
中国政法大学教授、中国法学会商法学研究会秘书长李建伟认为，意见最大的亮点就是立足于实际，确立了当前以及今后一段时期内从完善法律规范到强化预防、惩治证券市场违法犯罪的执法司法机制在内的一系列法律、政策举措，不仅切实可行，而且直击要害。“这是打击证券违法活动，维护资本市场秩序、有效发挥资本市场枢纽功能的重要制度保障。”
中国人民大学刑事法律科学研究中心主任、法学院教授时延安表示，意见体现的政策非常清晰，就是坚持“建制度、不干预、零容忍”，加强资本市场基础制度建设。从完善惩罚和预防机制而言，其核心政策就是坚持法治原则、坚持零容忍要求、坚持底线思维、坚持统筹协调。
明确未来五年从严打击证券违法活动“路线图”
意见不仅完善了中国特色证券执法司法体制机制的顶层设计，而且清晰刻画出“十四五”证券执法司法工作的主要目标与重点任务，目标清晰、路径明确。
到2022年的目标包括“依法从严打击证券违法活动的执法司法体制和协调配合机制初步建立”“重大违法犯罪案件多发频发态势得到有效遏制”“资本市场秩序明显改善”等。到2025年的目标包括“证券执法司法透明度、规范性和公信力显著提升”“行政执法与刑事司法衔接高效顺畅”“崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态全面形成”等。
“这是时间表也是路线图。”时延安表示，制度完善尤其是完善相关立法，需要一个较长的周期，同时形成有效的执法司法工作机制也需要循序而行。到2022年形成一个能够“治标”，即对重大违法犯罪案件形成遏制的局面，是能够完成的，但形成完善体制机制，则需要更长的时间，确定在四年以后是合理可行的。
“2022年是该意见发布实施后的第二个年头，这意味着很多问题需要马上解决，不能延迟处理，有关立法、执法、司法举措要有立竿见影的效应，否则将严重影响资本市场的正常运转，而且有些重要问题也是能马上得到有效缓解的问题。”李建伟认为，保障经济发展取得新成效是“十四五”规划的重要目标之一，而依法从严打击证券违法活动是其中重要环节，在“十四五”规划的收官之年2025年需要达成。
健全从严打击证券违法活动执法司法体制机制
值得注意的是，意见把建立健全体制机制放在重要位置，部署成立打击资本市场违法活动协调工作小组，进一步发挥公安部证券犯罪侦查局派驻证监会的体制优势，完善证券案件检察和审判体制机制，进一步强化打击证券违法活动合力。
华东政法大学国际金融法律学院教授郑彧表示，尽管新证券法扩大了中国证监会进行行政执法的处罚力度，但只靠单一的行政监管手段是不足以构成“违法成本”的阻却功能，还应有法院的民事诉讼赔偿、刑事犯罪惩罚等更为严厉、成本更高的处罚手段。另外，在刑事犯罪认定中，还必须依赖于公安机关在法定职权范围内的侦查取证等工作。
在时延安看来，完善多部门协调机制应三个方面下功夫：一是信息数据交流分享机制，不同部门之间建立起畅通联动机制，首要是解决信息数据的分享问题，从而及时发现违法犯罪线索，启动调查乃至刑事立案程序；二是派驻工作机制，对此，意见已在证券案件侦查、检察和审判体制机制方面予以明确；三是监督制约机制，重点解决行政机关与公安、司法机关之间的移送问题，解决违法犯罪线索的移送和立案问题。
实际上，长期以来，执法司法活动还存在重行政处罚乃至刑事查处、轻民事赔偿的痼疾，这是资本市场违反犯罪成本低的一个重要方面。
“经济的问题还要以来经济手段解决。如果强化民事赔偿责任制度，真正落实诸如因虚假陈述引发的民事赔偿责任，将极大的提升违法者的违法经济成本，甚至形成不敢违法、违法赔不起的惩戒机制，这会有力的遏制绝大多数资本市场的违法行为。”李建伟说。
明确提高资本市场跨境监管执法协作水平方向
《意见》指出，进一步加强跨境监管执法司法协作，要加强跨境监管合作，加强中概股监管，建立健全资本市场法律域外适用制度，内容包括“完善数据安全、跨境数据流动、涉密信息管理等相关法律法规”“修改国务院关于股份有限公司境外募集股份及上市的特别规定”“抓紧制定证券法有关域外适用条款的司法解释和配套规则”等。
“数据的这种可交易性和可复原性就决定了我们必须重视资本市场交易数据的安全管理，确保金融数据安全的存储、合理的利用，使得数据对于金融监管的帮助，同时防止数据的不当‘逃逸’引起不当交易行为或者对于国家金融安全和金融市场基础设施稳定性的冲击。”郑彧说。
时延安表示，国内法域外效力具有很强的防御功能，例如“滴滴数据安全”事件就与滴滴赴美上市密切相关，这之中就可能存在着损害中国及国民利益的情况。如果国内法的域外适用法律制度薄弱，将使得证券违法活动的地点转移至境外，中国及国民利益将可能持续受损。
“‘法制化’‘规范化’‘可预期化’是跨境投资保护的国际惯例和必然选择，因此，意见所指出的这些措施都是对于我国过往资本市场‘引进来、走出去’工作经验与教训的查缺补漏，是改进监管方式、提高监管质量的实在之举，也是在国际关系新形势下切实维护我国经济、金融主权，有序开展跨境融资以及监管合作的法治化保障。”郑彧说。
汤欣认为，随着资本市场开放程度的提升，跨境监管和执法合作重要性日益凸显，跨境问题考验中外监管监管者相互之间的智慧和协商机制。意见出台后，应持续加强跨境监管合作，严厉打击利用境外业务掩饰财务造假规避监管调查的行为。
编辑：胡辰
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