■“三中全会前瞻”系列报道之三土地改革思路框架渐清晰城乡建设用地增减挂钩有望常态化

□本报记者 张敏  

随着有关部门一系列动作的逐渐披露，有关土地改革的思路框架逐渐清晰。其中，在酝酿多时后，农村集体建设土地流转有望加速，“土地换股权”、土地流转信托等尝试可能得到政策鼓励。旨在现有基础上挖潜的城镇低效用地再开发工作也将扩大试点。

由于二元结构的存在，在涉及到城乡之间的土地转换中，制度设计恐难有实质性突破。为规范城乡土地转换，在现有的制度框架内，城乡建设用地增减挂钩制度将会长期化运行。

增减挂钩将常态化

中国证券报记者从权威人士处获悉，旨在规范城乡用地、控制建设用地指标、促进节约集约用地的城乡建设用地增减挂钩制度，将会长期化运行。

8月底和9月初，国土部曾组织多路调研组赴各地调研土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作。福建省的永安市、德化县，山东省德州市都是调研重点。9月11日，国土部对2013年城乡用地增减挂钩试点进行评估，并肯定了该举措在促进耕地保护、促进节约集约用地、促进城乡统筹发展等方面的价值。

按国土部的要求，未来将加强制度设计，进一步深化试点，将这项工作作为一项长远的制度。同时，要组织开展增减挂钩收益使用分配制度研究，让农民获得更多收益。

   增减挂钩制度常态化，无疑有助于强化建设用地指标的管理。分析人士认为，在新型城镇化催生粗放式用地冲动、征地环节引发诸多社会矛盾的背景下，此举不失为一项有效的管控手段，有助于城乡建设用地转换过程中的规范化。

值得注意的是，江苏省财政厅、国土厅等多部门近日联合发布文件，上收土地整治权限。文件规定各地每收储、出让一块土地，都要经过国土厅等部门审核同意，地方政府不能自行决定。在“新土改”背景下，该项措施被认为颇具指向性意义。一位接近国土部的人士表示，未来对土地指标的审批将更加严格，不排除其他省份也出台类似规定。

上述人士称，从国土资源管理部门开展的城乡建设用地增减挂钩、城镇低效用地再开发试点等举措来看，未来的土地使用制度，倾向于鼓励从现有土地中挖潜，而不是一味通过土地整治补充新增建设用地。(下转A02版)

城乡建设用地增减挂钩有望常态化

(上接A01版)总体而言，城镇范围内的土地开发利用、农村集体建设用地流转等环节，将获得更多政策支持。但涉及到城乡之间的土地转换，制度设计慎之又慎。

农村土地流转加速

权威人士表示，针对农村土地流转等工作，国土部已进行多方准备。在现有制度框架内，农村集体建设用地的流转未来将获得更多政策支持。“土地换股权”、土地流转信托等尝试可能得到政策鼓励。

5月至6月，国土资源部曾针对“农村集体土地产权制度改革”开展调研。根据地方媒体披露的信息，调研范围包括北京、上海、合肥、芜湖、南阳等地。调研内容主要是通过数据和实例了解当地农村集体土地产权制度改革情况，摸清集体土地产权制度和土地权利登记现状，并对土地流转过程中遇到的实际困难等问题进行讨论并提出合理化建议。

一位接近国土部的专家向中国证券报记者表示，国土部对土地产权制度的关注，最终目的在于为农村土地流转扫清障碍。但由于制度的破局尚需时日，农村土地流转更可能在现有的制度框架内挖潜。

“土地换股权”模式的实质在于，在农村土地流转和村办企业建设的过程中，农民可以将土地承包权作为资产入股，并享受分红。该模式最早在上世纪90年代出现，浙江省的杭州、宁波等城市较早进行尝试，近几年范围有不断扩大之势，是最广为使用的土地流转模式。今年9月，福建省发布《关于加快推进现代农业发展的若干意见》，打开“股权换土地”的大门。尽管该模式在具体操作中的细节尚待完善，但不少专家认为此举颇有推广价值。

此外，与金融改革概念相结合的“土地流转信托”，也可能得到政策支持。在福建沙县、湖南益阳等地连续试水后，由北京信托主导的土地流转信托产品有望近期推出，涉及的土地覆盖多个省份。

农地确权步伐加快

在本轮土地改革预期中，外界纷纷期待实现农村土地与城镇土地的同权同价，进而达成自由交易。从现有制度进展来看，短期内恐不易实现。

权威人士透露，作为一项重要基础工作，农村集体建设用地所有权确权工作有望11月前完成，但集体建设用地使用权和宅基地使用权的确权工作仍需时日。

农村土地确权工作包括农村集体建设用地所有权、宅基地使用权和集体建设用地使用权确权三部分。截至去年底，全国农村集体建设用地所有权累计确权登记发证约620万宗，发证率达94.7%，部分地区已全部完成。今年8月底，国土部发文表示，对农村集体建设用地所有权确权工作进行抽查。

由于权属关系复杂，涉及历史遗留问题，农村宅基地使用权和集体建设用地使用权确权工作进展相对缓慢。今年中央一号文件提出，用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。分析人士认为，在土地制度改革推进的预期下，这项工作可能会提前完成。

农地确权首先会影响征地环节。随着确权工作的加速，酝酿已久的《农村集体土地征收与补偿条例》也可能加速出台。其中，强调将安置和补偿分离并提高征地补偿标准，已成为该项文件的主要思路之一。

涉及土地制度之根本的《土地管理法》修订工作，进展情况仍不明朗。业内人士普遍认为，上述法律的修订工作将可能在近期有所进展，但很难取得实质性突破。