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规范地方债要改革金融财政制度

中国证券报2013年08月07日02:41分类:新华社报刊

□中央财经大学 张苏 陈晓雨

审计署日前表示,将对全国审计机关对政府性债务进行审计,此项举措在业内引起了广泛关注。有学者估算,当前我国地方债规模约在15-18万亿元,并据此认为存在地方债偿还危机,风险不容小觑;一些机构认为中国地方债已经严重透支,不可持续,甚至将其与欧债危机以及底特律政府破产事件相提并论。当前我国是否真正存在地方债偿还危机?

地方债三大风险

据欧盟《经济联盟条约》规定,一国财政赤字要控制在GDP的3%以下,公共债务不得超过国民生产总值的60%,这一比值也被视作国际警戒线水平。2009年,希腊政府宣布当年财政赤字占国内生产总值的比例约为12%,远超国际警戒线水平。整体看,根据财政部公布的数据,我国财政赤字预算为1.05万亿元,占GDP的比重为2.8%,公共部门整体的负债占GDP的比例约为50%-55%,处于安全区内。

局部的地方债违约风险在我国的确存在,但审计署的清查行为,并不意味着我国将形成地方债危机。2011年,审计署审计了1979年以来至2010年底全国31个省市区的地方性政府债务;2012年11月至2013年2月,审计署选取全国36个地区,审计了2011年和2012年的地方性政府债务。因此,本次全面清查行动,只是一次“常规检查”,目的是审查2010年后我国地方政府债务的增量。当然,这并不意味着地方债不存在风险。具体而言,可从以下几个方面理解地方债问题。

第一,地方政府债务融资存在结构性风险。根据财政风险矩阵,我国地方财政债务可划分为显性债务和隐性债务。显性债务有明确的账目,易于统计;隐性债务规模不易估计,缺乏法制约束,难以监察,因此蕴藏着较大的风险。1994年通过的《中华人民共和国预算法》规定,地方政府不得发行地方政府债。然而,同年进行的分税制改革未赋予地方政府必要的债务融资权,在财政收入向上集中的同时,并未下放事权和财政负担。这些规定迫使地方政府绕过法律限制,变相融资,通过建立投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,为地方发展筹措资金。融资平台公司所举借的债务正属于隐性债务,在以GDP增速为考核指标的激励体制下,各地政府的隐性债务不断增长。据统计,2012年底政府债务余额中,有45.67%来自融资平台公司,比2010年增长22.5%,融资平台公司已成为主要的借债体。隐性债务的另一种形式是政府的欠款和担保,在政府间偿债职责不清的状况下,容易造成风险的转嫁。总体上,地方政府债务结构不合理,不断增长的隐性债务,使我们无法正确把握政府债务的实际规模,从而形成了中长期风险。

第二,地方政府债务融资尚未纳入法制轨道。当前我国尚未出台统一的地方债务管理制度,政府投资项目缺乏硬约束和有效监管。在投资项目选择上,没有合理的指导以及约束激励机制,容易出现重复建设和烂尾工程,带来偿债风险。政府缺少规范的融资渠道,贷款制度的非市场化,导致银行难以收回债务资金,直接形成了银行的呆账、坏账,对银行体系的盈利造成负面影响,间接影响了经济运行。根据相关部门测算,我国地方政府正在进入偿债高峰期和财政收入增速回落期。今年下半年将有1270亿元政府债务到期,而明年的偿债规模将更大,达到2088亿元。与此同时,财政收入增速却明显放缓。统计数据显示,今年1-5月,全国公共财政收入的增速只有6.6%,增幅同比回落6.1%。可以判断,如果体制性和机制性问题不解决,债务问题则有可能恶化。

第三,地方政府过分依赖土地财政。土地出让金收入一直是地方政府的主要收入来源,政府对其依赖程度也随着地方债规模的扩大而日益加深。审计署此前公布的数据显示,截至2012年底,抽查的36个地区中,债务增长率超过20%的达到半数以上,最高达到65%。土地出让金方面,截至今年6月底,全国土地出让金为7629亿元,与去年同比增加47%。财政收入增速放缓,地方投融资平台面临加速整改,在地方债增长的压力下,地方政府可能会更加依赖土地财政。然而,土地财政的负面效应不容忽视。地价上涨会传导至房价,同时通过一系列经济传导机制,最终会推高通货膨胀。因此,通过增加土地收益从而缓解债务的做法,是不可持续的。

改革金融财政制度

地方政府债务风险是我国诸项经济制度问题的综合体现。财权和事权划分不明晰,政府预算软约束,不合理的地方政府激励指标,融资渠道狭窄带来的隐性债务担保等,使得地方债问题在短期内难以解决。但是,一旦地方债与影子银行等金融风险链条相联系,必将造成新的经济风险。笔者从完善金融财政制度的角度出发,对规范地方债提出以下建议。

深化财政体制改革,完善现行分税制。举债权是规范化的分税制体制下各级政府应有的财权,大多数市场经济国家在实行分级财政体制的同时,允许地方政府发行债券。使融资渠道有法可依,避免了隐性债务的滋生。债务全部体现在资产负债表上,能确保政府债务的公开透明。同时,有效的财政分权必须辅以相应的制衡措施,加强监管,体现“分权与制衡相结合”的原则。形成财政预算和政府债务的硬约束,扩宽融资渠道,合理划分财权和事权,可从根本上消除政府债务的结构性风险。

完善法律监督制度,引入市场监管机制。借鉴美国、日本等国家在监管制度方面的成熟经验,修改《预算法》,将地方政府债务融资纳入法制轨道,修改《担保法》,允许地方政府以其信用担保,允许地方政府申请破产,使其在资不抵债的情况下承担相应的风险责任。监管方面,建立信息披露平台,选择中立性质的资信评级机构对地方政府进行信用评级,并公开评级结果,对地方政府形成激励和约束机制。

提升宏观经济环境,优化绩效考核体系。当前宏观经济主要依靠投资拉动,地方政府举债的动力来源于基础设施和公共事业的投资需求,政府官员目的是推进城市化、拉动地方GDP,从而获得升迁。值得注意的是,我国所倡导的城市化是人民生活的综合提升,并非基础建设的盲目扩张。优化官员的绩效考核体系,避免盲目建设所造成的资源浪费,建立良好的投融资环境,避免因债务危机引发经济链条的连锁反应。(张苏为中央财经大学经济学院副院长,陈晓雨为经济学博士)

[责任编辑:周发]

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