前海土地难题待解政企博弈或升温专家呼吁尽快出台更加细化政策

□本报记者 马庆圆 张莉

在深圳前海这片不足15平方公里的填海区上，一场企业与地方政府之间的角力已进行多年。由于历史原因，前海区域内存在一批拥有大量土地储备的企业。针对土地确权、土地性质改变等问题，前海相关政府部门与企业的谈判一直在进行之中，最终形成何种土地开发模式，牵动着利益相关方的神经。

深圳前海管理局日前正式公布《前海深港现代服务业合作区土地管理改革创新要点(2013-2015)》，建立差别化土地供应模式、施行弹性年期、公告出让等土地管理创新措施备受关注。分析人士表示，目前政策细则仍不具体，前海土地难题的最终解决将是各方博弈的结果。对企业而言，土地出让方案背后的开发价值，才是核心利益所在。

政府掌控未出让土地有限

一直以来，前海土地开发面临的主要难题在于现存土地权属问题的处置。资料显示，由于历史原因，前海片区因为靠近港口，有约4.8平方公里的土地划拨给招商局、中集集团和深圳国际三家企业，三者合计占据前海总体面积的三分之一。而从目前前海的规划图看，整体规划区域仅为15平方公里，若剔除一些水廊道、道路及公共绿地等公共基础设施用地，由政府掌控的未出让土地非常有限。这也意味着，前海土地大规模开发建设很难绕开已在前海规划区的“地主”们。

实际上，在前海土地新政出台之前，多家企业已先后通过公告形式公布现有前海土地情况。去年12月12日，中集集团就拥有前海土地情况发布公告称，其全资子公司深圳南方中集集装箱制造有限公司位于深圳南山区蛇口的集装箱生产工厂的土地使用权，因租约到期而重新选址于深圳市南山区前海物流园区。公告显示，中集集团的这块面积为52.42万平方米的工业用地在2007年取得土地权属证书，未来该幅土地是否转为商业用地具有不确定性。

深圳国际2012年中期报告显示，其位于深圳前海湾物流园区、全资拥有的西部物流企业土地面积38万平方米，建筑面积42万平方米，营运面积11.1万平方米。

而拥有土地面积最多的招商局，则在更早之前便已经参与到前海的开发建设进程之中。据悉，2003年，深圳市政府与招商局集团签署战略合作协议，政府决定将前海湾3.5平方公里的土地出让，由招商局集团统筹开发。2008年10月18日前海湾保税港区获国务院批复，招商局通过成立招商局保税物流有限公司对保税港区进行整体开发建设与运营。

除了上述三大企业之外，还有一部分上市公司也间接进入前海的土地版图中。资料显示，深赤湾公司与招商局国际合资成立招商局保税物流有限公司，深赤湾持有该公司40%股权，招商局保税物流有限公司在前海湾保税港区内拥有土地约33.8万平方米。

利益难平衡导致谈判陷僵局

用地属性是在前海“有地”的上市公司最为纠结的问题，因为这些地块多数属于工业用地，不能用作商用。而对于土地资源有限的前海政府部门来说，将这些如今仍是工业用地的地块收回则是最好选择。正因如此，政府相关部门多年前就与企业接触，希望收回有关地块。然而，基于前海地块所拥有的增值潜力人所共知。

早在2010年，中集集团主要负责人在年度股东大会上就曾表示，公司在前海的50多万平米土地存在变更使用用途的可能性，政府部门找到上市公司希望收回该地块，但企业更希望自己开发或合作开发。

招商地产高层今年5月27日表示，招商局与当地政府关于前海土地的谈判一直在进行中。因有关协商仍未尘埃落定，招商局更倾向在今年首批前海土地出让后，再对旗下土地作进一步规划。

深圳国际股份有限公司董事会主席高雷在近期公开透露，集团希望在今年年底前完成前海的土地权益确认，并期望这些土地的平均容积率可提升到4至5倍，其中10%至20%的土地将用于酒店及高端公寓等配套基建。

企业对前海区域土地价值及预期较高，既不会轻易退出在前海的地块，又希望与政府谈判形成合理的差价补偿或综合开发方案。分析人士认为，未来在前海的开发需要投入大量资本，前期投入资金、变更土地性质后的土地价值变化、企业损益变化都是各方博弈的重点，各方利益难以平衡也是造成前海土地谈判陷入僵局的重要原因。

有业内人士分析，前海被赋予了类似于当年蛇口的历史使命，但前海与当年的蛇口却有着根本不同，就是前海存在“土地难题”，而当年的蛇口主要由招商局一手打造。当然，前海如果能够以创新的方式顺利解决这一难题，也可以作为一条改革经验。

首批出让土地

或不涉及三家企业

按照前海管理局2013年初提出的构想，今年前海将开展27个基础设施工程项目建设，其中新开工项目22个，实现总投资80亿元，预计全年启动400万平方米建筑工程。对于前海而言，解决上述土地的“历史遗留问题”无疑将拓宽前海自身的开发空间，从而顺利推进整体开发进程。

分析人士表示，前海土地难题能否解决，关键在于各大利益主体对谈判方案能否达成一致，但这并非易事。与“涉地”公司期望的独立开发不同，深圳市政府以及前海管理局管理层多次强调，不愿将前海土地开发房地产化，土地转让并不会成为前海开发的主要模式。根据《深圳特区前海深港现代服务业合作区条例》，前海将按照市场化的运作方式，采用独资、合资、合作、特定项目租赁等多种形式进行开发。

针对未来开发模式，前海在最新出台的土地政策中明确提出，将面向资本实力雄厚、开发经验丰富、综合招商能力强、运营成效明显的企业，探索成片开发、定制开发、带资开发、一级开发等多种开发模式，鼓励和支持企业参与土地开发、招商引资和运营管理。

参与前海土地政策规划的蕾奥城市规划公司提交报告建议，前海管理局可以通过国有土地作价出资或入股，与开发商共同组建公司。从最新出台的前海土地创新要点来看，前海通过多项创新措施对土地实行严格的监管控制。创新要点中明确在前海通过招拍挂方式公开出让的土地，原则上不得转让；确需转让的，前海管理局拥有优先回购权，对于拟转让物业，前海管理局也有优先回购权。

前海管理局相关负责人曾公开表示，前海首批土地出让将于今年上半年启动。“前海首批土地出让，与其说是政企博弈达成共识的结果，不如说是博弈明朗化的开端。”一位不愿透露姓名的资深人士表示，前海首批出让土地具有标志性意义，但很可能并不涉及前海“三大地主”，而是本就掌握在政府手中的地块。前海相关配套实施细则尚在制定过程中，这也为涉地企业参与到前海建设留下空间。“现在土地市场热度不减，这也意味着越往后拖，前海的地块越值钱，利益越大，政企双方博弈也会越激烈。因此，前海土改需要尽快出台更加细化、创新性和操作性更强的政策。”