公共产品供需矛盾加剧 涨价分摊成本模式难以为继

公共产品供需矛盾加剧 涨价分摊成本模式难以为继

用巧劲引活水 公用事业亟待多维改革

本报记者 王颖春

出租车难打、天然气闹“气荒”、柴油限供……一边是新型城镇化建设带来的巨大需求，一边是交通、水电油气等配套公用事业供给的“瓶颈”凸显。新型城镇化的关键在于人的城镇化，但生活成本的持续增加不禁令人担心：我们的城镇做好准备了吗?公共产品的充足供给需要巨额资金，但目前一听证就涨价、过于倚重消费端分摊成本上升压力的模式能否进行调整?

接受中国证券报记者采访的业内人士建议，完善定价机制仅是满足公共产品资金供给的一个方面，核心解决之道的是打破垄断，从源头上引入民营资本等活水，改革政府补贴制度，利用好资本市场，从根本上建立与新型城镇化相适应的新型投融资体制。

看价改 大势所趋

城镇化的深度推进将催生巨大的公共产品需求，而相关资金的供给很大一部分要通过完善现行定价机制来满足。

根据美国地理学家诺瑟姆的理论，当城镇化率介于30%和70%之间时，城镇化将进入加速发展阶段。2010年至今，我国城镇人口从6.7亿增加到7.1亿，城镇化率从50%提高到53%。尽管如此，与其他金砖国家相比，我国的城镇化率仅高于印度，远低于巴西的84%和俄罗斯的74%，未来我国城镇化发展潜力巨大，公用事业的供需矛盾将进一步加剧。

以天然气为例，在未来城镇化进程中，无论是居民还是工业需求，大量使用更清洁的天然气能源是大势所趋。“十二五”期间，天然气在一次能源中的占比将从4.4%逐步提升至7.5%，预计今后3年的年复合增长率将达15.04%。

负责提供公共产品的地方政府目前已面临巨大的财政压力。有数据显示，北京市2009年仅用于公交的财政补贴已达几十亿元，用于地铁建设的政府投资更多，热力、自来水、排水、环卫等部门每年也均需至少上亿元的财政补贴，而且逐年增加。

巨大的资金需求未来如何得到满足?涨价无疑是选择之一，也是当下不少地方政府正在实行的对策。继长春市4月1日宣布居民用气上涨40%后，邯郸、苏州等城市也宣布涨价。

分析人士认为，目前水、电、油、气等资源品价格仍以行政定价为主，距离市场化配置资源仍有很长的路要走。既然新型城镇化要以市场配置资源为核心，那么资源品价格改革势在必行。

国泰君安分析师汪进表示，新型城镇化离不开资源品价格改革。资源品价格之所以要改革，是因为定价机制出现扭曲，过低的价格造成了资源浪费，而合理运用价格杠杆，可以降低能源消耗，优化经济结构，减少环境污染。资源品价格改革的逻辑一是提高公共品、准公共品价格，用财政补贴低收入者；二是资源品的消费应支付环境成本。

北京控股集团董事长王东一直建议，逐步理顺公共产品和服务的价格形成机制和价格调整机制，根据生产资源市场价格变化趋势和城市居民的平均生活水平，建立公开、透明的各公共产品联动的价格调整机制，充分发挥价格的杠杆作用。

可以预期的是，未来公共资源品涨价是大势所趋。以天然气为例，中石油经济技术研究院高级经济师徐博表示，目前我国进口气价格仍较国产气高1-2倍。作为国内天然气的主要进口商，中石油正在承受价格倒挂，进口气亏损严重。正是因为天然气价格较低，许多原本使用其他能源的企业转而使用天然气作为原料，导致居民用气出现紧张。

中国石油大学工商管理学院院长王震认为，由于用气需求增速过快，价格又太低，不论是国内生产还是进口均很难解决长期的供给保障问题。在这样的背景下，调整天然气价格及其价格管理政策是必然的，只有理顺价格形成机制，才能从根本上解决“气荒”问题。

因此，尽快理顺天然气价格机制是众多资源品价改中的当务之急。中国证券报记者获悉，今年三季度进一步扩大天然气价改范围将是大概率事件。卓创资讯认为，本轮天然气价改可能采取“存量气+增量气”模式，即增量气一步调整到位、存量气分步调整到位。国泰君安研究报告认为，江苏、浙江、山东、陕西、安徽、福建等省可能率先实施价改。价改后各地存量气价格可能上涨0.4-0.6元/立方米，增量气价格可能上涨0.7-1.0元/立方米。

用巧劲 完善投融资

价改解决不了根本问题。涨价能减轻地方政府提供公共服务的资金压力，但过于倚重消费端分摊财政压力并不是最优模式。业内人士建议，应用“巧劲”完善投融资体制。

首先，应改变现行的补贴方式。业内人士认为，过去单靠财政补贴解决城市公用事业发展的方式已难以适应城市经济和社会的发展，通过企业预算、财政审核、讨价还价等方式进行补贴可能产生诸多问题。例如，补贴范围过大，财政支付压力大；补贴针对性不强，甚至产生反效果。对热力企业的补贴相当于对社会全员补贴，而供暖与房屋面积直接相关，住房面积越大的人享受到的补贴越多。

王东曾撰文建议，转变政府对公用事业的财政补贴方式，增强补贴的针对性。应明确界定需要政府补贴的对象并掌握其动态，建立数据库，在此基础上转变补贴方式，由直接补贴公用企业转变为直接补贴需要补贴的最终消费者，这可以减少财政补贴数额，而且补贴可以随着企业市场化改革和自身发展而逐渐减少甚至取消。

此外，在转变财政补贴方式和完善价格政策的基础上，可以加快城市公用事业企业上市，按上市公司标准加强公司治理，建立现代企业制度，充分挖掘企业的市场价值，通过资本市场获得企业发展所需资金。

这正是北京控股的一贯做法。2004年以来，北京控股确立“以城市能源服务为核心的综合性公用事业公司”的市场定位，启动与北京市燃气集团的联合重组，并大规模退出非主营业务。2008年1月，北京控股通过认购“上华控股”的新股和可转股债券，成为控股股东，并将其更名为北控水务，成功拥有水务融资平台。同年6月，北控水务以13.7亿港元收购中科成环保集团88.43%股份，使得后者间接上市，同时也使北控水务跻身国内一流水务企业行列。两次收购均以认购对方新股和可转债的方式完成。

中国证券报记者获悉，北京控股日前计划通过一项涉资30亿元的换股吸收合并，将旗下北京发展彻底转型为固废业务投融资平台，这项资本运作目前已进入尽职调查阶段。合并完成后，北控系将拥有燃气、水务、固废三个上市融资平台。

除巧借资本市场之力外，吸引各种民间资本参与也是改革投融资体制的重要方式。大岳咨询总经理金永祥对中国证券报记者表示，公用事业投融资体制改革旨在解决钱和效率的问题。如果改革后的公用事业投融资体制比改革前花的钱更多，比改革前的效率更低，那么改革必然是失败的。

据大岳咨询统计，目前国内已建成的各类公用事业项目由于各种原因，最终建设成本较实际成本平均高20%左右。金永祥认为，解决这一问题的关键，首先要在转变发展方式上下工夫，真正需要的项目才建，不需要的就不建；真正可行的才建，不可行的就不建。“目前各地建了大量用不上的公用事业项目。例如某个城市建设自来水厂，明明实际需求是50万吨，但最终却建成80万吨。成本多出一大截，自然要涨水价，增加百姓的负担。”

必建的项目应通过制度设计尽量节省成本。金永祥表示，目前在市政公用事业建设领域，“中国式招标”现象十分普遍，很多招标往往是走个过场，导致工程建设费用往往比实际所需高出很多。解决这一问题的关键是真正在公用事业建设领域引入竞争，并且吸引更多高效的民间资本进入。

国家信息中心研究员徐策认为，在政府的支持下，可以鼓励社会资本设立污水处理、燃气热力生产、文化、教育、医疗、养老等经营性领域的产业化投资基金。可以考虑向社会发行基金股份，设立社会发展基金公司，吸纳社会闲散资金进入公用事业领域。

引活水 打破垄断

除投融资体制改革外，引入民资资本、打破垄断也是一些发达国家公用事业改革的成功经验。

研究显示，英国公用事业改革从引入竞争开始，最终达到民营化的目标。英国电信从上世纪80年代迈出民营化的第一步，电力行业、天然气行业也从上世纪90年代开始民营化。最终，政府对公用事业的补贴完全取消，公用事业收入大幅度增长，企业效益有较大幅度提高，而通过竞争，电费、水价等不升反降，服务水平不断提高。在这一过程中，英国政府放松管理，取消新企业进入产业的行政法规壁垒，同时完善法律，建立独立的政府监管机构，并建立专门的消费者组织，强调社会监督。

中国证券报记者日前在广东调研天然气价格改革时发现，如果仅依靠价格改革而不辅以破除垄断的配套改革，无法实现优化天然气价格形成机制的目的，下游也不一定能完全享受上游市场化价改的好处。

2011年底，以市场净回值为核心的新天然气定价机制实施以后，无论是中石油西二线的进口气、中石化四川的内陆气，还是中海油的海气，进入广东门站的价格均统一为2.74元/立方米。在新机制激励下，三大石油公司为保证利润，不得不努力寻找更便宜的气源，进一步降低生产成本。通过这种由“正推”变“倒推”的定价机制改革，最终在天然气上游资源市场引入竞争机制。

然而，中国证券报记者获悉，业内对新机制在上游市场引入的竞争持积极态度，但由于中游的管网垄断，上游天然气资源可能无法完全按市场规律在下游充分流动，这不但有碍上游竞争的形成，更在传递过程中不利于下游分享上游竞争带来的低价天然气。因此，业内人士和专家建议，进一步打破天然气管网垄断是气价改革深化的必然要求，如果中游没有真正独立的管网公司，天然气很难实现真正意义上的市场化。

再以公用事业供给中重要的能源柴油为例。近几年每逢夏秋高峰，各地经常会出现“柴油荒”，舆论大多将矛头指向与市场挂钩不及时的成品油定价机制。对于破解国内成品油“易涨难落、涨多跌少”的局面，业内人士提出了缩短22天变化周期、缩小±4%的变化范围以及参考多地油价等多种建议。

分析人士认为，在现行体制下，这种技术性建议具有可操作性，也能在短时间内见效，但无论调价周期与变化范围如何改变，终究无法避免国内成品油“易涨难落、涨多跌少”。头痛医头、脚痛医脚的外科手术式疗法只能治疗成品油定价机制的“后天失调”，却无法治愈垄断这一“先天不足”。

当人们关注成品油定价机制时，较少注意到定价机制中的一条重要规定：成品油零售企业可在不超过政府规定的汽、柴油最高零售价格的前提下，自主制定具体零售价格。历史经验表明，当国际油价下降时，石油巨头可以依据进口成本的变动情况，下调其所销售的汽柴油零售价格。但目前看来，石油巨头们这么做的动力明显不足。与之形成鲜明对比的是，民营加油站早已开始降价，各种促销活动层出不穷。可见，除定价机制缺陷外，油价“易涨难落、涨多跌少”痼疾的根本原因在于国际油价在向国内传导的过程中遭遇成品油零售垄断者的阻碍。

目前，国内石油巨头垄断大多数加油站，且这些加油站地理位置优良。石油巨头还掌握油源，主动降价的积极性自然不高。如果不从根本上解决三大石油公司同时垄断原油进口、成品油生产与销售的局面，即便是将成品油定价权下放给企业，“易涨难落、涨多跌少”的问题仍无法得到有效解决。最根本的举措在于打破垄断。就目前实际情况而言，更现实的方法是首先打破成品油零售市场的垄断，使更多的企业进入零售领域，用终端倒逼上游改革。

电力行业与此类似。目前我国煤炭价格已基本实现市场化，但电力价格仍在严格的行政定价控制之下。业内人士认为，“计划电”问题始终得不到有效解决的根本原因在于电网垄断下的电力价格垄断。电力体制改革的第一步已初步解决厂网分开的问题，但输配分开却迟迟未能实现。如果在配电端可以实现参与主体多元化，由配电公司自主地从不同电力公司采购最低成本的电力，然后再通过竞争趸卖给消费者，输电公司只收取过网费，那么发电成本将大幅下降，电力公司利润也将通过煤电价格的及时联动得到解决，“电荒”问题将在很大程度上得到缓解。

除破除垄断外，一些学者还建议，加快公用事业改革应以市场化为导向，需要引入竞争机制与改革产权制度并行，设立独立的监管机构，理顺政府与企业的关系。