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“多层次”“可持续”应成社保制度改革重点

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中国证券报2013年01月07日03:01分类:新华社报刊

□中国社科院世界社保研究中心

 郑秉文

中国社科院世界社保研究中心和社会保障实验室在《中国养老金发展报告2012》中公布了“中国社科智讯·养老金指数”(发展指数2011),纵向上对“广覆盖、保基本、多层次、可持续”十二字方针进行了指数分析,横向上对31个省的这四个指标进行了比较。结合我国养老金发展现状和面临的问题,我们邀请该书的主要作者撰写多篇文章,对养老金制度下一步改革路径进行分析和解读。

   党的十八大报告强调,我国社保制度建设“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针”。当前基本养老保险制度存在种种不平衡的问题,养老金制度改革任重道远。

综合排名的意义是相对的

在中国社科院世界社保研究中心撰写发布的《中国养老金发展报告2012》过程中,还编制和开发了“中国社科智讯·养老金指数”(发展指数2011)。这个指数就是完全按照“全覆盖、保基本、多层次、可持续”的十二字方针设计的指标来设计和开发的。在这四个子项目中,对全国31个省进行了排名,在此基础上又做了一个综合排名。

从养老金发展指数综合排名来看,“十强”中有北京、上海、天津三个直辖市和广东省,这是因为他们的“覆盖面”、“保基本”和“多层次”三个二级指标中得分较高。还有辽宁和黑龙江两个东北试点省份,也是因为“广覆盖”和“保基本”两个二级指数名列前茅。之所以在“十强”中出现了海南、山西、新疆和宁夏,而浙江、江苏和山东等东部沿海发达省份未能进入“十强”,甚至排名在全国平均水平以下,是因为四个二级指标相互抵消的结果,从而一方面“成就”了上述四个中西部省份进入“十强”;另一方面,由于社会平均工资较高而导致社会平均替代率较低,从而拖了几个发达省份得分的“后腿”。

总之,在综合指数排名和四个二级指数排名中,某一个省份的排名可以会出现不一致,甚至会出现“惊人”结果,与“感觉”存在一定差距。尽管在各个二级指标赋权重过程中曾做过个别调整,但还可能存在一些“意想不到”的情况。比如,在“保基本”和“可持续”两个二级指数排名中,有些省份的结果可能正相反,即在“保基本”排名中靠前的省份在“可持续”中却非常靠后,这是因为,一般说,发达省份的收入水平较高,其社会平均替代率在“保基本”中被“拉低”了,排名就靠后了,而在“可持续”排名中正好相反。

在综合排名中,有13个省份在全国平均水平以上,18个省份在这以下,其中可见三、四个发达省份位列其中。在综合排名中,位于最后的几个省份在四个二级指数排名中也是垫底的,即综合排名与二级指数排名的结果基本一致。总的来说,综合排名的情况是各个二级指数排名的结果。

养老金制度存在失衡问题

从指数的综合数据来看,全国平均四项指标值分别为:广覆盖0.83,保基本1.08,多层次1.04,可持续1.26;合计总分4.21。在全部31个省份中,仅有北京的数据超过6分,这也说明,我国养老金制度改革任重道远。

首先,“广覆盖”取得了伟大成就。从指数的总体得分来看,最需要解决的是养老金制度的覆盖问题,这也是当前管理层一直强调的问题。十八大以后,中国养老金制度的“十二字方针”发生了明显的变化,从原来的“广覆盖”演变为“全覆盖”,这反映了政府已经在一定程度上意识到了覆盖率问题的重要性。可以预期的是,随着新农保和城镇居保制度的推进,养老金制度的覆盖率将大幅度提升。这套指数显示,覆盖率问题存在两个层面,除了参保覆盖率以外,还存在老年人养老金领取的覆盖率。养老金领取覆盖率的提高,依靠的是两个主要因素,一是养老金制度覆盖到更多的老年人口,二是老年人退休福利的稳步增加。当前政府每年调整养老金的举措,并不能从根本上提高养老金领取人口的覆盖率。

其次,“保基本”中存在的问题得到较大解决。在“发展指数2011”的设计中,为所有“应保尽保”群体提供足够保障老年生活的收入,是这一指标设计的主旨。而且,这一指标事实上是一个适度指标,在养老金超过一定数量之后继续提高老年收入,指标数据并不会进一步上升。因而,解决这一指标中存在的问题,需要同时做好两方面工作:一是切实落实“应保尽保”,也就是和老年人养老金覆盖范围有关;二是切实保障老年人的养老金福利水平。

再次,“多层次”的养老金制度远未建成。“多层次”指标是地区间差异最大的指标。目前企业年金制度举步维艰,商业养老保险制度税优政策尚未明确,政府需要出台相应的制度法规,引导养老金制度立体发展。

最后,“可持续”存在较大风险。尽管“可持续”指标在四个指标中相对得分较高,但这一指标实际上包含了海量的政府财政补贴的因素。如果去掉政府历年来的财政补贴,那么这个指标将是最不乐观的指标,这也表明,亟待提升养老金制度自身的可持续性。“发展指数2011”显示,全国31个省份可持续指数的平均值为1.26,超过这一平均值只有9个省份,而其余22个省份均低于平均值。具体来看,排名第一的广东省可持续指数为2.02,是唯一一个分值超出2.00的省份,是排在最后的黑龙江省的2.5倍;排在第二位的浙江省可持续指数为1.71,表现也较为突出;而排在第三到第五位的分别是宁夏、北京和山东,得分分别为1.49、1.46和1.43,均未超过1.50,与广东和浙江有一定差距。作为对比,排名最后的5个省份(吉林、辽宁、天津、上海和黑龙江)的分值则要差得多,依次为0.95、0.95、0.88、0.82和0.81,均没有超过1.00。毫无疑问,在这些指数排名的背后,反映出我国各省基本养老保险制度存在着严重的地区失衡现象。

加强“多层次”和

“可持续”制度建设

总之,这套指数显示出的最大问题是不平衡,主要体现为三个层次:一是四个基本指标间的不平衡;二是各个地区间养老金发展的不平衡;三是各个一级指标内部、各个二级指标之间的发展不平衡。这种不平衡,直接反映了养老金制度当前存在的主要问题。各地方政府乃至全国政府,可以从中直观看到当前的养老金“十二字方针”中亟待解决的结构性问题。

综上,中国基本养老保险制度发展不平衡的具体表达可以是这样的:在“广覆盖”方面取得举世瞩目的成就,而且未来发展可期;在“保基本”方面,养老金支出占职工平均工资比率和占GDP比率稳步提高;但是,在“多层次”方面却表现非常糟糕,在四个指数中地区差异最大;在“可持续”方面存在较大隐患,地区间发展极不平衡。

有了这套指数,我们就一目了然,现在的养老金制度发展到了什么程度,取得了哪些进展,还存在那些问题,未来还需要在哪些方面继续努力等。

养老金发展指数以量化的方式为养老金制度发展现状做了准确的“卫星定位”,为下一步改革指明了方向。在过去10年里,中国社会保障制度取得举世瞩目的伟大成就,尤其在“广覆盖”和“保基本”方面进展迅速。在未来10年里,中国社会保障制度的改革重点无疑应为加强“多层次”和“可持续”的制度建设,化解制度风险,迎接新挑战。

[责任编辑:周发]

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