运用财政政策支持包容性发展

新华08网北京12月27日电(经济参考报记者)包容性发展的基本含义是在全社会公平合理地分享经济增长成果，这是当前及未来中长期我国经济社会可持续发展需要解决的重大战略问题。随着社会经济的发展，包容性发展已成为我国经济社会可持续发展的重要指导方针，近年来我国在支持包容性发展上采取了一系列的政策和措施，包括一系列重大财政改革和政策措施，取得了巨大的成就，但仍然面临许多矛盾和问题，因此，还需要抓住重点，有效解决矛盾和问题。实现包容性发展是一项长远而艰巨的任务，要发挥财政调节功能和调动社会各方面力量，推动包容性发展，建立一个和谐、健康的社会。

包容性发展具有重要战略意义

近年来我国理论界开始引入“包容性增长”和“包容性发展”概念，并进行了一系列有益探讨。

一般认为，“包容性增长”最早由亚洲开发银行在2007年首次提出，最基本的含义是公平合理地分享经济增长，它涉及平等与公平的问题，包括可衡量的标准和更多的无形因素。在2012年6月出版的亚行报告《亚洲的贫困、收入差距与包容性增长》中，包容性增长被定义为“机会均等的增长”，主要政策含义包括：通过高速、有效且持续的经济增长创造生产性就业机会和经济机会；通过投资于人才能力建设和营造公平的竞争环境实现机会均等；改善社会保障体系，降低风险和冲击带来的影响，减少赤贫。因此，包容性增长旨在创造经济机会，并使所有人都能从中受益。

世界银行在2008年推出包容性发展的概念，当年发布的《增长报告：可持续增长和包容性发展的战略》明确提出，“包容性发展”就是要寻求社会和经济的协调、稳定和可持续的发展。通过一种规范稳定的制度安排，让每个人都有自由发展的平等机会，让更多的人享受改革和发展的成果；让困难群体得到多方面的保护，得到政府政策和投入方面的优惠；加强中小企业和个人能力建设；在经济增长过程中保持平衡，重视社会稳定等。

可以看出，上述关于包容性增长和包容性发展两个概念的界定，并无实质性的差别，二者都强调平等和公平，注重经济发展的成果涉及所有人群，注重发展和改善民生，注重提高劳动者特别是贫困人口、农村人口的收入和福利水平，注重制度创新和政策改进。

包容性发展已经超越了一般的学术探讨，日益变为我们党和政府的一种重要执政理念。在2009和2010年，胡锦涛总书记先后两次深入阐述了这一重要思想，这是我国未来中长期经济社会可持续发展的重要指导方针。“十二五”时期是我国实现全面建设小康社会奋斗目标的重要战略机遇期，转变经济发展方式任重道远，构建瞄向包容性发展的新发展范式势在必行，意义重大。

实现包容性发展，需要发挥市场和政府的共同作用。世界银行在《变革世界中的政府》报告中，通过近100多年世界各国经济发展和政府职能的实证研究，指出不论是发达国家，还是发展中国家，现代经济条件下政府的基本使命和任务包括：一是建立法律基础；二是保持非扭曲性的政策环境，包括宏观经济的稳定；三是投资于基本的社会服务与基础设施；四是保护承受力的阶层；五是保护环境。可以看出，上述关于政府职能和作用的界定，已在相当程度上反映了追求包容性发展的客观要求。

作为政府宏观调控手段的公共财政对于支持和促进包容性发展必然承担着非常重要的使命和作用。一是公共财政通过参与国民收入分配和再分配活动，综合利用税收、支出、补助等政策手段，优化宏观收入分配格局，调节居民收入和财富的差异，加强对整个社会弱势群体的支持和保护。二是公共财政通过积极推进财政体制创新，动态调整转移支付制度和办法，不断完善和改进中央及地方及省以下政府间关系，可以为财力的纵向均衡和横向均衡奠定基础，从而有效地推进城乡之间、区域之间的相对均衡发展，为我国的中西部地区、贫困地区及整个农村的经济发展和基本公共服务获取提供财力基础。三是公共财政支持包容性发展，不仅具有直接的调节效应，而且通过资金分配、财税政策优惠等手段，有效发挥财政的间接调节效应或引导功能，也就是引导社会民间资金、银行资金及国外资金等向欠发达地区、向贫困地区、向“三农”倾斜，引导社会富裕阶层通过捐赠、慈善等手段向社会弱势群体给予帮助，从而使社会包容与和谐得到更好体现。

当前我国包容性发展的现状

“十一五”以来，我国经济持续快速发展，国家财政收支规模不断迈上新的台阶。2011年GDP已从2005年的18.3万亿元上升到47万亿元，全国财政收入从3.16亿元上升到10.37万亿元，财政支出由3.39亿元上升到10.89万亿元。随着国家财政经济实力的提高，国家采取了一系列重大财政改革与政策措施，对于社会包容性发展与和谐社会的构建发挥了关键性作用。

(一)近年来出台的主要财政政策及效果

其一，随着针对解决“三农”问题认识的强化，政府财政支持力度也在不断加大，公共财政覆盖农村步伐明显加快。一是“三农”财政政策体系不断完善。从2006年起对农民免税免费，从2004年起全国范围内对农民实施生产者补贴(种粮补贴、良种补贴、农机补贴、生产资料补贴)，加强农村的水、电、路等基础设施建设，建立健全农村基本公共服务体系、加强农村剩余劳动力转移培训，实施农村公共公益事业“一事一议”奖补机制等。二是“三农”财政投入增长很快。中央财政安排“三农”投入从2006年的3517.2亿元增加到2011年的10498亿元，6年累计投入40122亿元，年均增长24%。三是财政“三农”投入的资金整合与管理不断规范。其二，集中财力保障和改善民生，着力向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、基层和弱势群众倾斜，着力建立保障和改善民生的长效机制，努力让广大人民群众更好地分享改革和发展成果。其三，近年来在完善分配办法的同时，着力加大转移支付力度。分税制改革以后，中央财政集中的收入主要用于对地方特别是中西部地区的转移支付。到2011年，区域间财力差距大大缩小。在转移支付以前，如果东部地区是作为100计算的话，中部地区只有35，西部地区只有40左右，通过转移支付以后，西部已经达到了97，中部达到76，大大改善了地区之间人均财力水平的状况。其四，2005年开始，针对县乡财政困难状况，财政部对县乡财政实施了“三奖一补”机制，从2010年起中央财政全面部署建立和完善县级基本财力保障机制，当年安排奖补资金682亿元，加强县级政府提供基本公共服务财力保障。2011年下达县级基本财力保障机制奖补资金775亿元，增长13.6%。2012年预算数更是超千亿元，达到1075亿元，增长38.7%。同时，大力支持扶贫开发，并取得了巨大成就，在国际上享有盛誉。

(二)存在的主要问题

尽管近十多年国家财政支持包容性发展取得了显著成效。但必须看到，当前我国在经济高速增长的同时，包容性发展和社会和谐仍面临众多矛盾。

1.全社会收入差距趋于扩大，分配不公问题日益严重。

社会总体收入分配差异。国际上通常用基尼系数来判断收入分配公平程度，这个指数在0和1之间，数值越低，表明财富在社会成员之间的分配越均匀。国际上通常把0.4作为收入分配差距的“警戒线”。一般发达国家的基尼系数在0.24到0.36之间。根据世界银行的报告，从2000年开始，我国基尼系数已越过0.4的警戒线，并逐年上升。到2010年则达到0.54。根据联合国开发计划署的统计数字，中国目前占总人口20%的最贫困人口占收入或消费的份额只有4.7%，而占总人口20%的最富裕人口占收入或消费的份额高达50%。最高收入的20%人口的平均收入和最低收入20%人口的平均收入，这两个数字的比在中国是10.7倍，而美国只有8.4倍，俄罗斯是4.5倍，印度是4.9倍，最低的是日本，只有3.4倍。另据世界银行报告显示，美国是5%的人口掌握了60%的财富，而中国当前是1%的家庭掌握了全国41.4%的财富。此外，城乡间收入差异、地区间收入差异、行业间收入差异也在不断扩大，尤其是行业间收入差异跃居全世界之首。

2.基本公共服务供给不足，发展失衡。

近十年来，中国政府在义务教育、公共卫生与基本医疗服务、基本社会保障、公共就业服务等方面加大了供给力度。虽然我国基本公共服务均等化工作取得了一些积极进展，但由于生产力的发展水平还不高，社会建设相对滞后，中国的基本公共服务仍然面临着水平低、欠账多、覆盖面不宽、投入不足、供给不均衡等突出问题。从深层看，这些问题都是由于基本公共服务方面体制机制不健全不完善造成的，具体包括：公共财政保障机制不健全，供给制度城乡二元分割，基层公共服务资源条块分割且布局不合理，基层政府事权财权不匹配，以及缺乏有效的评估监督机制等。这既反映了经济社会发展不协调的矛盾，也反映了基本公共服务制度建设滞后的问题。因此，我国距离真正形成完整制度和达到均等化还有很大差距，未来的任务十分艰巨、紧迫，仍需付出极大的努力。

3.贫困问题仍然相当突出，扶贫攻坚面临新的挑战

随着扶贫标准的提高，我国的贫困人口不降反增。目前有88个发展中国家有扶贫标准。1986年中国制订了206元的贫困标准。2000年适用625元的贫困标准，2008年将1067元作为扶贫标准。2011年国家制订了新的2300元农村扶贫标准。按照新标准，我国农村贫困人口将从2688万人增加到1.28亿人，占农村户籍人口的13.4%。必须指出，基本公共服务供给在地区间，城乡间以及在不同社会群体间存在的较大差距将成为我国目前反贫困的重大阻碍。

近中期促进我国包容性发展的财政政策取向与建议

实现包容性发展既是一项长远战略目标，也是当前社会各界关注和政府应着力解决的重大现实而紧迫的任务。根据前面理论和现实分析，近中期财政政策支持包容性发展的基本思路是：完善政策，增加投入，明确方向，抓住重点，解决突出矛盾，切实增强政策的针对性、有效性和前瞻性，逐步实现包容性发展的目标。据此提出三点政策建议：

(一)充分发挥财政调节功能，推动社会收入分配从失衡向公平迈进

缩小收入分配差距，构建公平合理的收入分配关系，是当前政府和社会各方面关注的重大现实问题，是建立和谐社会和实现包容性发展需要解决的关键问题。收入分配问题涉及面很广，这里仅从财税政策角度提出一些建议：

1.完善税收政策。税收政策既有收入功能，又有调节功能，其在收入分配中的调节功能和作用非常重要，这方面的改革重点：一是改革个人所得税。我国以个人收入作为扣除标准，没有考虑到家庭负担，为此，应改革个人所得税制度，实行综合与分类相结合的个人所得税制，把居民的婚姻、家庭赡养人口、教育、养老等一些支出纳入家庭单位的税前扣除额范围。二是运用税收政策支持就业创业。三是加快出台房产税改革。房产税的基本政策框架是：要把增量房和存量房统一纳入征税范围，要按照适当的人均面积而不是房屋套数作为免征额，要将房产的评估值作为计税依据，房产税要低税率起步，要在税政统一前提下适当赋予地方一定的征税自主权，要逐步使房产税发展成为地方市县政府的主体税种。四是完善第三次分配的税收政策。所谓第三次分配就是通过捐赠、慈善等方式从富裕阶层中集中一定收入，用于对社会弱势群体的支持和帮助。在这方面要认真借鉴国际经验，制订出台慈善事业促进法。

2.完善财政支出政策。一是支持社会保障改革，提高财政的社保支出份额。近十年来我国的社会保障改革力度很大，其基本制度框架已经建立，长远的目标模式是城乡社保制度趋于统一，但近中期城乡之间社会保障制度存在一定的差异仍是必然选择，不过其差异水平应不断缩小。二是全力确保教育公平。三是支持就业创业服务。

3.调整国企利润分配格局，完善国有资本经营预算制度。近年来我国“国进民退”已成为一个既定事实，国有企业过度垄断格局趋于强化，国家与企业分配关系明显不合理，已成为影响收入公平分配的一个重要因素。资料表明，2009年国企实现利润1.3万亿元，2010年国企盈利近2万亿元，同比增长37.9%，利润上交比例应为5%—10%，但2009年的上交比例仅为6%，2010年更是降至2.9%。而目前上市公司向股东分红的平均比例在40%左右。在其它一些国家，国有企业上交的红利一般为盈利的1/3至2/3，有的甚至高达盈利的80—90%。此外，国企上交的红利目前主要在企业体系内部转移，没有明显惠及民众。2011年中央国有资本经营收入总量为800.61亿元，支出769.54亿元，其中723.6亿元又以各种名目返回给了企业，而调入公共财政用于社会保障等支出的只有40亿元，仅占国有资本经营支出的5.2%。因此，下一步，应深化改革，调整国家与企业利润分配关系，完善国有资本经营预算制度。结合消除国有企业过度垄断的配套改革，加大国有资本经营收益的上缴力度，可以降低企业部门收入，减少国有企业过高的垄断利润和特许权收入对于市场秩序的干扰；直接提高政府部门收入，集中更多的国有资本利润，用于提高对居民的经常性转移，更多地运用国有资本收益改进民生。

(二)创新财政体制和分配机制，促使基本公共服务均等化迈出实质性步伐

基本公共服务均等化是促进减贫的重要途径，也是实现包容性发展的关键手段。近期国家已出台了《基本公共服务均等化2011-2020》规划，明确了基本公共服务的范围、标准和政策，下一步关键是抓规划实施，抓财政体制创新，增强公共财政保障能力。

着力调整和优化财政支出结构。有保有压，增量调整要与存量调整同时推进。只有这样，才能使基本公共服务具有更加切实可靠的财政基础。继续完善转移支付制度。加快建立县级基本财力保障机制。县级基本财力保障制度是实现县级财政从过去的“两保”(保工资、保运转)向今后的“三保”(保工资、保运转、保民生)迈进，这是我国下一步省以下财政体制改革的重要内容，也是从根本上解决县乡基层财政困难、促进省域范围公共产品均等化的制度创新。积极推进基本公共服务供给机制创新。建立和完善基本公共服务需求和利益表达机制。并通过一定的程序使这种需求转变为政策决策的参考依据和行动目标。

(三)加大财政支持力度，大力推进集中连片贫困地区减贫与发展

鉴于当前中国经济发展进入新阶段，以及扶贫标准提高和扶贫人口的增加，我国下一步扶贫方式发生重大改变，即大力推进集中连片贫困地区的减贫与发展。财政政策在这方面的责任更重，需采取以下对策：

建立健全国家和社会多元化的扶贫投入机制。扶贫工作是一项社会公益事业，政府财政对解决贫困问题具有重要的制导作用。但仅靠财政单一渠道远远不足，必须建立国家和社会多元化的扶贫投入机制。国家的公共政策要向贫困地区倾斜。明确国家资金投入及政策扶持的重点和方向。加大连片特困地区基础设施建设。通过提高粮食收购价格、提高重点产粮县转移支付份额等政策，积极支持贫困地区发展粮食生产。同时大力提高贫困地区的教育水平。构建惠及所有穷人共享式的城乡一体化发展模式和公共政策体系。从长期来说，中国必须建立一套可以惠及脆弱群体、使之共享城乡一体化发展成果的政策体系和发展模式，避免城市化进程中所普遍存在的贫富差距拉大、贫富群体隔阂以及紧张关系的通病。一是大力支持发展劳动密集型产业，解决大量农村劳动力在城镇稳定就业问题。二是构建城乡统一、平等的生产要素市场。推行“非精英化”的户籍制度改革，使大部分的城市就业人口可以达到入户的门槛。给予农村土地真正完整的产权，实现城乡建设用地同地、同权、同价。保证对失地农民的公平“补偿”。三是建立城乡一体而非城乡分割的、“碎片化”的公共服务政策体系，将城乡居民作为一个群体，从全国层次构建覆盖城乡脆弱群体的生计安全网。四是建立“属人”和“属地”相结合、具有贫困视角的财政转移支付制度。五是充分考虑农村留守人群对基本公共服务的需求，使财政转移支付能够惠及留守群体，避免将这类弱势群体进一步边缘化。

(作者：苏明；单位：财政部财政科学研究所)