挑战贫困：中国式扶贫进入“大决战”

下一个十年将把集中连片特困地区作为扶贫主战场

新华08网北京11月14日电(经济参考报记者　周芙蓉　贵阳报道)低矮的茅草房、粗糙的包谷饭、靠双脚走出的羊肠道、爬坡下河挑来的浑浊水……从1986年我国开始实施有计划、有组织、大规模的扶贫工作以来，这些贫困现象正在逐步改变和消失。

“贫穷不是社会主义”。20余年来，在沂蒙山区，在太行吕梁大别山间，在西海固，在武陵、乌蒙等贫困地区，一场场挑战贫困的战役持续打响，探索出一条中国式扶贫开发道路。为实现到2020年全面建成小康社会，围绕扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房目标，如今的中国又开始了新一轮扶贫攻坚“大决战”。

穷在深山也有人问

世纪之交，中国向世界庄严宣布：扶贫攻坚目标基本实现，农村贫困人口的温饱问题基本解决。全国共有2亿多农村绝对贫困人口的温饱问题得到基本解决。进入新世纪的头10年，国家相继取消牧业税、农业税，推行集体林权制度改革，实行种粮农民直接补贴，农村义务教育实行“两免一补”，逐步建立农村最低生活保障制度……到2010年底，全国农村贫困人口由9422万人减少到2688万人(1274元标准)，率先实现联合国千年发展目标中贫困人口减半目标。

“海雀是个'兔子不拉屎’的穷地方，就连老鼠偷吃地里的包谷，也要下跪才够得着。”这是1985年海雀村农民摇头抱怨的话。

地处乌蒙山区的贵州省赫章县河镇彝族苗族乡海雀村是一类贫困村。这里山高坡陡，沟壑纵横，土地贫瘠，水土流失严重，冰雹、洪涝、倒春寒、低温等自然灾害频繁。1985年之前，海雀村森林覆盖率仅5%，农业生产条件极差，许多村民过着衣不遮体、食不果腹的艰苦日子。

斗转星移，27年后的海雀，裁弯取直、镶边加宽的柏油路取代了盘山公路，摇摇欲坠的杈杈房、土墙房、茅草房变成了白墙青瓦、斗拱挑檐的民居，光秃秃的山头被植满了华山松，地膜覆盖栽培的杂交玉米、脱毒马铃薯、中药材让饱受贫困之苦的群众吃饱了饭、挣上了钱。到去年末，海雀农民人均纯收入从当初的33元增加到3560元，森林覆盖率升至67.3%。

海雀曾是“八山一水一分田”贵州贫困的缩影。“1986年之前，贵州要吃7个省的粮、5个省的菜。”87岁的原贵州省农委副主任庞耀增回忆说：“那些年群众吃饭是个大问题，全省年人均吃粮多的地方600斤，少的只有二三百斤。”

当年贵州成立了以省长为指挥长的农田基本建设指挥部。“只有一个目标，解决群众吃粮问题!”这位老扶贫干部动情地说：“从那时起，自上而下有计划、有组织和大规模的开发式扶贫拉开了序幕。”

从1994年开始实施的“八七扶贫攻坚计划”，目标直指贫困群众的温饱，提出到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。

“对少数极贫户，要一户一户地帮扶，千万不能'穷在深山无人问’啊!”这是1996年10月，时任中共中央总书记的江泽民同志深入贵州赫章县珠市彝族乡兴营村、水城县杨梅乡光明村等多个贫困户家中了解他们生产生活情况后对当地干部提出的要求。

弹指一挥间。从1986年到2000年，贵州农村绝对贫困人口从1500万人(206元标准)减少到313万人(625元标准)，贫困发生率从56.7%下降到9.4%。

同样的山、同样的地、同样这些人，因为有了明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领，贫困地区“天拉长了，地扯宽了”。

“随着扶贫开发工作的纵深推进，贵州不仅实现了农村粮食基本自给，贫困地区农村经济社会也发生了深刻变化。”庞耀增说。

贫困“综合症”待根治

尽管我国扶贫工作取得了显著成就，但制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在，扶贫开发是中国政府一项长期而艰巨的任务。国务院扶贫办主任范小建指出，目前我国扶贫开发仍面临返贫压力大、收入差距扩大和自然灾害严重等挑战。

扶贫对象规模庞大。按照中央新的2300元扶贫标准，全国贫困人口数量增加到1.28亿人。全国贫困人口最多的贵州省，扶贫对象1149万人，占农村户籍人口的比例高达33.4%，比全国高20.7%。这些贫困人口，大都分布在深山区、石山区、边远山区、高寒山区、地方病多发区和少数民族聚居区，自然条件恶劣，扶贫开发成本很高，是扶贫攻坚最难啃的“硬骨头”。

返贫因素复杂，返贫压力大，巩固脱贫成果的任务十分艰巨。在我国现有贫困人口当中，有2/3属于返贫性质。市场冲击是返贫的重要因素，而相当一部分贫困人口是分布在自然灾害严重、生态脆弱的地方，加之收入不十分稳定，防灾抗灾能力相对不足，因灾、因病、因学、因生育、因失业等返贫现象突出。

收入差距扩大，相对贫困凸显。2010年全国农民人均纯收入与城镇居民人均可支配收入差距达到1.3万元，城乡居民收入水平差距扩大到3.23∶1。同时，农村内部收入差距也在扩大，2010年农村最高收入家庭的人均收入是最低收入家庭的7.5倍。贵州省10年来农民人均纯收入与全国相比，“马太效应”明显，2011年全省50个重点县农民人均纯收入3843元，与全国农民人均纯收入的差距从2001年的1：1.87上升到2011年的1：1.91。

另外，贫困人口减少和收入增长所带来的正面影响在很大程度上被差距扩大所带来的负面影响所抵消，贫困群体弱势地位更加突出。

《经济参考报》记者在全国贫困人口最多的贵州农村还了解到，投入严重不足，扶贫资金使用投向不尽合理，“大扶贫”格局还未形成，国家有关项目停止实施等因素还制约着扶贫开发工作。

2001年至2011年贵州累计投入中央和省级财政扶贫资金160.4亿元，平均每年仅14.6亿元。2011年石阡县获财政扶贫资金5600万，是全省扶贫资金最多的县之一，但人均下来，每个贫困人口仅有338元。

由于贫困面广、贫困程度深，实际需求大，扶贫资金难以全面覆盖贫困地区和贫困群众。石漠化面积高达90%的兴义市敬南镇菜子湾村，2004年获财政扶贫资金8万元种植金银花，2006年获整村推进项目20万和配套小水池2万元后，到目前都没有享受到财政扶贫资金。受地质条件和近年来极端气候等因素影响，8万株金银花目前仅剩2500株，产业没有发展起来，基础设施投入远远不够，当地群众生活较为贫困。

镇驻村干部刘文龙介绍说，菜子湾村环境恶劣，资源缺乏，路、水等基础设施严重滞后，当地老百姓平时主要吃包谷饭，养头猪都抬不出去。全村502户，绝大部分靠外出务工维持生活，去年遭遇旱灾，今年有600多人吃救济。

专项扶贫资金总量有限，而各级地方政府整合资源难度又大，在基础设施普遍滞后的贫困地区，群众最盼望得到扶持的环节得不到支持。

威宁彝族回族苗族自治县扶贫办主任唐国俊说，有了基础，产业才能扎根、发芽、开花、结果，促进贫困群众持续增收、贫困地区持续发展。财政扶贫资金有限且主要用于产业发展，基础设施无力顾及，老百姓卖牛、卖猪都渴望修一条路。解决好扶贫路上这“最后一公里”问题，才能实现扶贫效益的最大化。

兴义市扶贫办主任任朝阳说，石漠化地区要发展最重要的是要实现科学合理的水土配置，前些年国家实施的坡改梯、退耕还林工程，对石漠化地区的生态治理、群众增收具有非常重要的作用，但这两项工程上级早就没有专项资金投入。

“输血”变“造血”

目前，我国扶贫开发已从解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、提高发展能力、加快脱贫致富、缩小发展差距的新阶段。围绕发展，近年来各贫困地区在转变扶贫方式，提高扶贫效益方面进行了积极有效的探索。

湖北省恩施市芭蕉侗族乡高拱桥村，依靠政府“枫香坡侗族生态旅游风情寨”的打造，带动农民走上以旅助农的致富路，农民人均纯收入由2007年的2000元增加到7500元，成为“全国农业旅游示范点”。

按照“产业扶贫+绿色发展”的思路，地处湘西北偏远、贫困的张家界市桑植县苦竹坪乡，通过推动土地流转、成立农业专业化合作组织、整合资金加强基础设施建设等措施，种植油茶林6000余亩，成为帮助老百姓致富奔小康的支柱产业。

2007年全国首批“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点县之一的贵州省铜仁市印江土家族苗族自治县在杉树乡，以950万元财政扶贫专项资金整合部门资金近4000万元开展扶贫工作，扶贫方式由“生存型”向“发展型”转变。

通过试点，杉树实现产业发展、水电路等基础设施建设、教育卫生等社会事业的同步推进，彻底改变了“穷在山，困在路，苦在水”的困境，农民人均纯收入达到3840元，农业产业收入比例从26%提高到48%，成功走出了“发展型”扶贫新路。

“转变扶贫方式，是提高贫困地区发展能力的必然选择。而产业，则是实现'输血式’扶贫向'造血式’扶贫转变，从根本上解决贫困问题的有效载体。”贵州省扶贫办主任叶韬说。

结合资源优势，贵州确定了核桃、草地生态畜牧业、精品水果、蔬菜、油茶、中药材、茶叶、特种养殖、脱毒马铃薯和乡村旅游业10大扶贫产业，打造“东油西薯、南药北茶、中部蔬菜、面上干果牛羊”的扶贫产业主体格局。

为形成集产、加、销于一体的扶贫产业体系，贵州创新扶贫资金与信贷资金有机结合的新型扶贫融资模式，从育种、种养到收购，从加工到销售、品牌推广，进行全产业链的融资支持，破解贫困农户贷款难、扶贫龙头企业融资难、担保难的产业发展“瓶颈”。

目前，贵州省扶贫办已与国家开发银行贵州省分行和贵州省农村信用社联合社建立起合作关系。今年国开行首批选择的16个贫困县，将获得33亿元贷款支持。截至8月末，国开行已累计在贫困地区发放贷款8100万元，直接惠及2500户农户、20个农民专业合作社、5家扶贫龙头企业。

“十二五”期间，国家开发银行贵州省分行将为贵州贫困地区提供100亿元贷款，支持十个特色优势农业产业发展。信用联社将提供500亿元贷款，重点支持贵州“三片”(武陵山片区、乌蒙山片区、滇桂黔石漠化片区)、“六山”(麻山、瑶山、雷公山、月亮山、大娄山、乌蒙山)70个县的开发性扶贫。

叶韬说，扶贫金融合作不是简单地发放贷款和兑现贴息，而是从根本上改变了过去政府“一头热”的扶贫模式，变“输血”为“造血”，把金融部门和贫困群众的积极性和主动性调动起来，形成“银政企农”共谋脱贫致富的扶贫开发局面。

啃掉“硬骨头”

新世纪过去10年，国家又对下一个10年的扶贫开发工作作出全面部署，把集中连片特困地区作为重点和扶贫攻坚主战场，深入探索区域发展和扶贫攻坚的新机制、新体制和新模式。

范小建介绍，国家将加大在连片特困地区教育、卫生、文化、就业、社会保障等民生方面的支持力度，培育壮大特色优势产业，加快区域性重要基础设施建设步伐，加强生态建设和环境保护，着力解决制约发展的瓶颈问题，促进基本公共服务均等化，从根本上改变这些地区的落后面貌。

在我国连片特困地区，区域贫困、深度贫困与民族地区发展问题并存，经济发展落后与生态环境脆弱并存，人口素质偏低与公共服务滞后并存，是区域协调发展短板中的短板、难点中的难点，是扶贫攻坚最难啃的“硬骨头”。

叶韬说，打破行政分割，划定区域进行攻坚，有利于整合资源，有针对性地集中力量、强化手段、联合攻关，能在较短时间内统筹解决生态环境脆弱、生存条件恶劣、自然灾害频发、基础设施和社会事业发展滞后等片区发展制约“瓶颈”，是我国如期实现全面建成小康任务的重要举措。

连片特困地区扶贫攻坚将更多的农村贫困人口纳入扶持范围。云南80%以上的贫困人口和90%以上的深度贫困人口分别纳入乌蒙山区、石漠化地区、滇西边境山区和云南藏区4个集中连片特困地区。

贵州涉及武陵、乌蒙和滇桂黔三大片区，涵盖了全省70个县、85%以上的贫困人口、87%以上的贫困乡镇和85%以上的贫困村。

贵州的扶贫工作备受中央关注。今年国发2号文件把贵州扶贫战略定位为“全国扶贫开发攻坚示范区”。

温家宝总理近日在贵州考察时指出，“贵州尽快实现富裕，是西部和欠发达地区与全国缩小差距的一个重要象征，是国家兴旺发达的一个重要标志。”

创新精神可攻坚，戮力扶贫岂畏难。中国的扶贫开发又开始了新的征程。到2020年，我国“扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”的美好蓝图将展现在世人面前。