环境公共服务市场化步子还要更大些

从十六大到十八大——科学发展专家谈之十六

环境公共服务市场化步子还要更大些

——访环保部环境与经济政策研究中心副主任原庆丹

新华08网北京10月12日电(经济参考报记者　梁嘉琳　金辉　实习生　姜韩　北京报道)

十六大以来的10年间，环境经济政策如何在战略层面得到党和政府的重视?

原庆丹：2006年的第六次全国环保大会上，国家领导人提出了做好新形势下的环保工作，关键是要加快实现“历史性转变”，即一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重；二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步；三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。我认为，“历史性转变”的提出，确立了我国环境保护与经济发展的新型关系，推动了从“牺牲环境换取经济增长”进入“以保护环境优化经济增长”的新阶段。

如果说，从2005年之前，我国的环境经济政策还处在起步阶段，那么2006年至今，我国的环境经济政策已经进入了快速发展阶段。纵观过去十年，2003年排污收费政策改革；2004年，绿色贸易政策启动；2007年以来，绿色信贷政策、绿色保险政策、环境价格等政策全面启动。

环境经济政策真正全面开花结果的标志，就是2011年国务院印发的《关于加强环境保护重点工作的意见》，用了500多字专门阐述环境经济政策，充分说明环境经济政策在国家层面上已经被充分认可并渗透和影响到经济领域行为。

这十年来，我国的环境管理手段进行了哪些转型，环境经济政策取得了哪些成就?

原庆丹：环境经济政策的核心问题是环境的价值化。环境质量这一公共物品有了产权和价格，才能用经济手段来驱动它。在市场本身无法准确地赋予环境资源价值的情况下，政府为了应对环境资源的困境，实现环境资源的合理配置，解决环境资源分配过程中出现的外部性问题而制订了环境经济政策。在我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的过程中，我们的环境管理手段也经历了由“命令控制型”向“经济刺激型”政策方式的转变。

“十一五”期间，我国利用经济手段推动污染减排取得了重要成果。环保专用设备、环保项目和资源综合利用等方面的税收优惠政策，对企业加大环境保护投资起到明显的推进和引导作用。200多种“高风险、高污染”产品被取消出口退税，并被禁止加工贸易。燃煤发电机组脱硫电价等价格政策，有力促进了脱硫设施的大干快上。

上述诸多成就中，您认为最具突破性的是哪些方面?

原庆丹：环保公共投资政策取得了历史性突破。大家知道，基本的环境质量是一种公共产品，这就需要政府用财政资金去购买产品或实现公共服务。在财政投入方面，“十一五”期间，财政部在财政预算中专门设立了“211环境保护”的支出科目，改变了过去环保资金没有正规渠道的局面。从2007年到2011年，全国环境保护财政支出规模的年均增长率高达27.33%，高于同期的财政支出增幅，占财政支出的比重在总体上呈现逐渐增长的趋势。据初步统计，“十一五”期间，全社会环保投入约为2.16万亿元，是“十五”期间的2.5倍。值得一提的是，为了应对全球金融危机的影响，“四万亿”投资中的很多资金就是流向环保和生态领域的。

另一大亮点是绿色信贷政策。10年来，绿色信贷政策成为了环境经济政策中进步最快、社会效果最好、影响面最大的一项政策。4万多条企业环境违法信息进入人民银行征信系统，成为信贷重要依据。其实施目标是在国家宏观调控政策的大背景下，根据监管政策与产业政策相结合的要求，推动银行业金融机构积极调整信贷结构，有效防范环境与社会风险，更好地服务实体经济，促进经济发展方式转变和经济结构调整。在环境保护部、中国人民银行和中国银监会的联合推动下，这项政策从环保部一方倡导，逐步内化为金融部门可供参照的执行程序。

当前我国的环境经济政策还面临哪些瓶颈?

原庆丹：市场主体去干任何一件事情，都是因为其(预期)获得了收益才去干。然而，我国法律制度尤其是社会管理领域的法制建设还不够完善。我国的环境保护法律法规体系之中，对部分环境污染行为“罚小于过”、对部分环境保护行为“奖小于功”的问题长期存在，再加上很多环境经济政策在执行过程中并未得到彻底的落实。上述这一切通过紊乱的经济信号错误地引导企业，使其不去严格按照规定排污，而存在侥幸的心理去违法偷排；而那些环境表现良好的企业耗费大量的人财物力去治污，产生了大量的成本，使得其在市场竞争中处于劣势。因此，环境经济政策的瓶颈，首先还是法制程度的高低，同时环境保护治理市场化程度也至关重要。二者缺一不可。

您能不能举个例子?

原庆丹：以环境经济政策中的环境责任保险为例，又称绿色保险，是指基于环境污染赔偿责任，以企业发生污染事故对第三者造成的损害而依法应承担的赔偿责任作为标的的一种商业保险。企业购买环境污染责任险，并不意味着可以没有后顾之忧地出环境事故，相反，保险公司为了避免支付巨额保险金，会积极监督企业，不让它出事。自2007年以来，在环境保护部、中国保监会和地方政府的联合推动下，开展环境污染责任保险的地区、行业和企业数量不断增加，利用市场手段防范环境风险、维护污染受害群众利益的新机制正在形成。

企业发生火灾烧死人，企业要向死难者赔偿几十万，所以企业愿意掏钱购买火灾险。但由于我国在环境污染损害的责任追究主要依靠行政处罚，环境事故的民事责任和刑事责任追究制度不完善，而法律赋予的行政处罚额度有限，许多肇事者只承担了少量的污染损失，社会和地方政府则承担了大部分的损害，因此，一些企业不愿意将环境风险管理纳入经营成本之中，因此也就不具备购买保险的需求，总感觉是为了讨好当地环保部门，树立企业品牌形象而投保的。这里就是法制如果不能追究企业污染的严重后果，企业就没有买保险的动力；同时，如果没有一整套市场化的环境保险评估、鉴定、产品开发、法律服务等，环境保险就难以有效运转起来，成为有价无市。

如何权衡环境经济政策制定中的环保目标和经济承受能力?

原庆丹：如果过于严格地要求企业承担环境成本的话，有可能当前的经济水平是支撑不了的，从而使得我国丧失了国际竞争优势。其中的分寸也很难把握。要加强这方面的分析和研究，我们还缺少足够的力量。目前，我们中心正在开发环境标准和政策法规实施的成本效益模型，将在这方面发挥作用。

“十二五”期间，我们期待通过制定脱硝电价促进氮氧化物减排，但由于脱硝电价会提高终端电价，并最终传导到CPI，增加生产资料和生活资料的成本，目前在经济下行的情况下，尚未出台相关政策。这反过来使得很多电厂处于观望阶段，因为运行脱硝设备意味着赔钱，赔钱太多意味着停产，在巨大的供电压力之下，地方政府就受不了。因此，对于环保而言，脱硝电价是推动氮氧化物减排的关键政策，可不容缓。

展望“十二五”，您对环境经济政策的哪个领域有所期待呢?

原庆丹：长期以来，我国在推行环境经济政策的过程中，对后续市场机制运作的推动力分析不足，对价格、市场供求等基础性问题并没有深入研究，导致当政策真正进入到正常自行运行时，缺乏推动力和持久性。比如，在排污权交易政策中，排污量价格应该由交易企业双方决定，不宜简单地拉郎配，有政府部门出面确定一个和污染治理价格相近的交易价格。这一行为看似合理，但实际上违背了双方自愿这一市场经济基本原则。我认为，政府应当做的事是帮助企业准确计量排污量，严厉打击偷排等扰乱市场规则的行为——扮演维护市场规则的角色，而非市场交易参与者的角色。

“十二五”期间，我期望在环境公共服务市场化方面迈的步子能够大一些，能放开给社会的就放开，政府更多的是向社会购买环境服务，包括一些监测、评估等，不是直接去在市场上当运动员，从而充分调动社会各方积极参与环境保护事业。

从根本上看，环境经济政策起作用的前提，还是中国法制水平的高低，期待全国人大修改的环保法能更给力，遏制经济增长的环境代价，更重要的还要执法公平到位，让企业在同样的环境标准下竞争发展。同时，我也希望，政府的环保资金使用上更多地与市场经济要求接轨，比如在项目招标、财政贴息等做些改革和探索，调动更多的资源投入环保。